در نبود سیاست صنعتی از اشتغال جا ماندیم

گروه اقتصاد کلان| امیرعباس آذرم‌وند|

ایران و کره‌جنوبی در سال‌های پیش از جنگ از نظر اقتصادی شرایط کمابیش یکسانی داشتند. با این حال از سال‌های پس از جنگ تاکنون کره‌جنوبی، به سرعت مسیر توسعه اقتصادی را پیموده است. در حالی که ایران از این مسیر جا مانده است و اکنون با تبدیل شدن بیکاری به یک مشکل جدی در کشور، کارشناسان را بر آن داشته است که نباید رفع این مشکلات را مانند گذشته به صورت تک‌بعدی بررسی کنند. بلکه باید با نوشتن یک برنامه کلان درجهت توسعه صنعتی، وضعیت اشتغال را در بلندمدت بهبود بخشید. گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس جاماندن ایران از توسعه اقتصادی را در حکومت نگرش نوکلاسیک بر اقتصاد تشخیص داده موضوعی که مطرح کرده کره‌جنوبی تن به آن نداده و مسیر دیگری رفته است.

به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی آورده است: آنچه به عنوان سیاست یا برنامه اشتغال عمومی از آن یاد می‌شود و در قرن هجدهم انگلستان را پیشگام آن می‌دانند، برنامه‌هایی مقطعی بودند که برای دوران بحران آن هم به صورت محدود اجرا شده است. مثلا در قرن هجدهم انگلستان از سیاست اشتغال فقرا برای استخدام نیروی کار فقیر و بیکار برای ساختن کانال‌ها و جاده‌ها استفاده کرد. در آلمان پس از جنگ دوم جهانی یا کره‌جنوبی پس از بحران مالی 1997 نیز از این سیاست‌ها به‌طور محدود استفاده کردند. البته کشورهای دیگری نیز این سیاست‌ها را در دهه‌های اخیر مورد استفاده قرار داده‌اند، اما جنبه موقتی و محدود بودن این سیاست‌های امری است که باید همواره مدنظر داشت؛ به عنوان مثال در کره‌جنوبی پس از بحران 1997 نرخ بیکاری از دو به 9 درصد رسید ولی درنتیجه این سیاست‌ها، 140 هزار شغل در مدت 18 ماه ایجاد شد که البته ایجاد 140 هزار شغل آن هم در دوران بحرانی سیاستی محدود و مقطعی بوده است.

آن چه بنیان ایجاد اشتغال پایدار است، سیاست‌های موقتی اشتغال عمومی نیست، بلکه سیاست تغییر ساختاری است. براساس یک تعریف عمومی، تغییر ساختار عبارت از حرکت نیروی کار از بخش کشاورزی به سمت صنعت به ویژه تولید کارخانه‌یی است. این امر لازمه ایجاد اشتغال پایدار در هر کشوری است. کارشناسان بانک جهانی نیز که کره‌جنوبی را نمونه موفق سیاست اشتغال معرفی می‌کنند در توصیف این سیاست‌ها به انتقال نیروی کار از بخش کشاورزی به صنایع کارخانه‌یی سبک و سپس به بخش صنعتی با ارزش افزوده بالا اشاره می‌کنند که توصیف سیاست تغییر ساختاری است.

در گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «بررسی سیاست‌ کشورها در زمینه اشتغال و دلالت‌های آن برای ایران» به بررسی تجارب چهار کشور کره‌جنوبی، چین، برزیل و مالزی در زمینه بهبود شرایط اشتغال پرداخته است. این کشورها ازجمله کشورهای در حال توسعه هستند که روند صنعتی شدن را دیرتر از کشورهای پیشرو آغاز کردند. با تاخیر شروع شدن فرآیند صنعتی شدن چالش‌هایی را ایجاد می‌کند که با چالش‌های کشورهای پیشرو متفاوت است. بررسی این چهار کشور نقاط مشترکی را نشان می‌دهد که برای ایران نیز می‌تواند راهگشا باشد.

از جمله اینکه در این کشورها راهبرد توسعه صنعتی دقیق که شامل اولویت‌بندی صحیح صنایع و پهنه‌بندی دست باشد، به چشم می‌خورد. سیاست حمایتی هوشمند و برخورد ناکارآمدی‌های حمایتی بخش دیگری از این پازل بوده‌اند. اشتغال پایدار در بخش دیگری از این پازل بوده است. همچنین دولت در تغییر ساختار اقتصاد این کشورها، با تاکید بر رشد کارخانه‌یی نقش شایان توجهی بازی کرده است. آنها به‌طور موثر در جهت تغییر ساختار اقتصادی حرکت کرده‌اند و کوشیده‌اند نیروی کار را از بخش کشاورزی به صنعت به ویژه تولید کارخانه‌یی انتقال دهند. علاوه بر این دولت‌های این چهار کشور سیاست‌هایی را برای افزایش مقیاس بنگاه‌ها یا ایجاد گروه‌های کسب و کاری به کار بردند. در این میان بیشترین اقدامات را کره جنوبی انجام داده که تنها با دخالت مستقیم در بازار و تعطیلی بنگاه‌های کوچک و ناکارآمد و تقسیم بازار میان بنگاه‌ها به رشد مقیاس بنگاه‌ها کمک کرد. در این کشورها سیاست‌گذاران مجموعه‌هایی‌‌ از سیاست‌ها را برای تشویق فعالیت بنگاه‌های تولیدی و کمک به رشد صنعتی در پیش گرفتند. این سیاست‌ها طیف گسترده‌یی از دادن وام و معافیت مالیاتی تا حمایت و دادن مشاوره شامل می‌شود. تغییر در نظام تولید نیز از دیگر اتفاقاتی است که در این کشورها افتاد. ساختار نظم مشارکتی امکان نقش‌آفرینی بخش بیشتری از مردم را به نحو ساده و کم هزینه فراهم می‌کند، لازمه رشد اقتصادی و توسعه پایدار است. بی‌توجهی به این مساله درنهایت باعث توقف رشد اقتصادی به واسطه بحران‌های سیاسی می‌شود.

 شاخص‌های خطرناک اقتصاد ایران

بنا بر آنچه از آمارها برمی‌آید، حدود 40درصد از مردم ایران در حوزه اقتصادی فعال هستند که ازجمله پایین‌ترین نرخ‌های مشارکت در جهان محسوب می‌شود. هنگامی که بر جداول و آمارهای منتشره تمرکز می‌شود، آنچه بیش از پیش نرخ مشارکت اقتصادی را در ایران پایین آورده، نرخ پایین مشارکت زنان است. در حالی که نرخ مشارکت مردان حدود 70درصد است، کمتر از 20درصد زنان فعالیت اقتصادی دارند. از سوی دیگر در 12 سال منتهی به سال 95، حدود دو میلیون شغل در کشور ایجاد شد که به معنای سالانه 166 هزار شغل در سال است. اگرچه این رقم در نوعت خود جالب توجه است، باید به این نکته توجه کرد که بخش عمده‌یی از مشاغل موجود پایداری لازم را ندارند و حقوق مکفی برای گذران زندگی و همچنین بیمه را در دستور قرار نمی‌دهد. این امر در حالی است که حتی در کشورهایی مانند اندونزی شاهد کاهش مشاغل آسیب پذیر بوده‌ایم. در حالی که مشاغل آسیب‌پذیر در کشورهای توسعه کمتر از 10درصد و در کشورهای درحال توسعه چون ترکیه و اندونزی به کمتر از 30درصد می‌رسد، این میزان در ایران همچنان بیش از 40درصد است.  از سوی دیگر با وجود اینکه ارزش افزوده بخش کشاورزی حداکثر به 10درصد می‌رسد اما این بخش 20درصد اشتغال کشور را ایجاد کرده که نشان‌دهنده وجود بیکاری پنهان در این بخش است. کشاورزی در کشورهای توسعه یافته کمتر از دو درصد اشتغال را تشکیل می‌دهد چرا که آنها در جهت تولید صنعتی، اشتغال را به بخش‌های مشابه سوق می‌دهند.  از سوی دیگر، در برنامه وزارت صنعت به این نکته اشاره شده که صنایع کوچک با داشتن 24درصد سرمایه درمجموع 41درصد اشتغال را ایجاد می‌کنند. با این حال ارزش افزوده صنایع کوچک و متوسط در سال‌های 83 تا 93 از 16 به 11درصد رسیده است. همچنین بنگاه‌های کوچک و متوسط ایران عملا نقش چشمگیری در ایجاد ارزش افزوده ندارند. درواقع ایجاد 11درصد ارزش افزوده با اشتغال 42درصدی نشان می‌دهد در این بخش تنها نیروی کار فرسوده می‌شود و نوعی بیکاری پنهان در این بخش وجود دارد. وضعیت بنگاه‌های بزرگ نیز چندان معقول نیست؛ نه اندازه بنگاه‌ها در ایران مناسب است و نه بنگاه‌های بزرگ نقشی که باید را ایفا می‌کنند. هیچ شرکتی از ایران در میان 500 شرکت برتر جهان وجود ندارد حال آنکه حتی کشورهایی مانند لهستان، مالزی و عربستان هم حداقل یک شرکت در لیست شرکت‌های برتر دارند. با این همه بنگاه‌های بزرگ حدود 50درصد اشتغال را ایجاد و در 10 سال اخیر حدود 90درصد ارزش افزوده را از آن خود کرده‌اند. گزارش‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت بدون هیچ توضیحی خبر از کوچک شدن بنگاه‌های کشور می‌دهد. از سوی دیگر عدم تنوع محصول و صادرات کالاهای پتروشیمی با ارزش افزوده پایین به خوبی نشان می‌دهد که گروه‌های کسب و کاری به نقش خود در ایجاد ارزش افزوده و تنوع بخشی به خوبی عمل نکرده‌اند.

طبق گزارش سازمان بهره‌وری آسیا، ایران در رشد این شاخص در سال‌های 1970 تا 2014 منفی یک دهم بوده در حالی که همین شاخص برای چین برابر با 3.1 و برای کره 1.7درصد بوده است. این امر سبب شده ایران کمترین سود را از رشد بهره‌وری کل عوامل تولید ببرد در حالی که سهم این عامل در رشد اقتصادی چین 36درصد و برای ایران منفی سه درصد بوده است.  ساختار انگیزشی در کشور هم به‌گونه‌یی بوده که بیشتر سرمایه‌گذاران را به سمت سرمایه‌گذاری در حوزه زمین، ساختمان و فعالیت‌های نامولد سوق می‌دهد. تغییر مستمر قوانین، حمایت نکردن از تولید و مشکلات فراوان تولیدکنندگان از جمله عوامل منفی اثرگذار بر حرکت کارآفریان به سمت بخش تولیدی کشور است.

 تعدیل ساختاری مانع توسعه

استراتژی توسعه اشتباه هم از دیگر عوامل عقب ماندن اقتصاد کشور است. نخستین برنامه توسعه بعد از انقلاب در پایان جنگ و در سال 1368 آغاز شد که با توجه به پایان جنگ و شرایط آن دوران مبنای نظری روشنی نداشت. با این حال در تدوین برنامه دوم توسعه رویکرد اجماع واشنگتنی (کوچک‌سازی دولت) و تعدیل ساختاری نقش پررنگی داشت. تداوم این نگرش در تدوین برنامه‌های سوم و چهارم نیز ادامه پیدا کرد. در برنامه پنجم توسعه هر چند دولتمردان به‌شدت از این پارادایم انتقاد می‌کردند اما اجرای برنامه‌هایی مانند سهام عدالت و هدفمندی یارانه‌ها نشان می‌داد که مبنای نظری برنامه همچنان همان سیاست تعدیل است. شاید بهترین شاهد بر تسلط اجماع واشنگتنی بر برنامه‌های توسعه در ایران را بتوان در نبود سیاست صنعتی در ایران دانست. درواقع تاکید برمکانیسم بازار چنان به تفکر غالب در بخشی از اندیشمندان و سیاست‌گذاران کشور بدل شده که حتی در هنگام تدوین سیاست صنعتی نیز بر آن تاکید می‌ورزند. متاسفانه برداشت درستی از رویکرد نوکلاسیکی در ایران وجود ندارد. سیاست‌گذاران کشور با برداشتی از نظریه نوکلاسیک که مرتبط با دو دهه قبل است، اساس توسعه را افزایش سرمایه فیزیکی و سرمایه انسانی و راهکار دستیابی به آن را نیز مجموعه‌یی از پروژه‌ها می‌دانند.

در تمام سال‌هایی که ایران با تمرکز بر رویکرد نوکلاسیکی در حال برنامه‌ریزی برای توسعه بود، کره‌جنوبی با کنار گذاشت و حرکت در مسیری خلاف توصیه‌های نوکلاسیک مسیر توسعه را پیمود.

 ساختار انگیزشی نیازمند تغییر است

گروهی از اندیشمندان توسعه معتقدند کلیه مشکلات جامعه بازتابی از آثار ساختار نهادی است و در اصل معلول آن است. براین اساس حرکت در جهت ایجاد ساختاری نهادی مشارکتی و دموکراتیک شامل مطبوعات و احزاب قدرتمند، قوه قضاییه مستقل و ترتیبات نهادی و سازمانی حامی نظم مشارکتی از الزامات بلندمدت حل مسائل است.

علاوه بر این همه کشورهای پیشرفته و همچینین بسیاری از کشورهای در حال توسعه در حال ایفای نقشی فعال در اقتصاد هستند. تحت چنین شرایطی ایفای نقش انفعالی از سوی دولت زیان‌های بسیاری نصیب کشور خواهد کرد. البته این امر الزاماتی دارد که از جمله آنها تدوین سیاست‌های و عدم بلندپروازی در اجرای سیاست‌ها است.

در عمل سیاست‌های اشتغالی بخشی از سیاست‌های کلان اقتصادی است. اکنون که کشور دچار بحران حاد در زمینه اشتغال است، دلخوش کردن به سیاست‌های مجرد راهگشا نیست. دولت در برنامه اشتغالی امسال خود در حال تکرار اشتباهات مهلک گذشته است و مثلا در حالی که با مازاد نیروی کار در بخش کشاورزی روبرو هستیم، دولت قصد ایجاد 67 هزار شغل جدید در این بخش را دارد.

ساختار انگیزشی کشور به‌شدت نیازمند اصلاح است. ساختار فعلی بر ضد تولید و به نفع واسطه‌گری است و تا زمانی‌که این ساختار اصلاح نشود، ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی پایدار در کشور غیرممکن است. اصلاح این ساختار جنبه‌های بسیار گوناگونی را در برمی‌گیرد؛ از تلاش برای کاهش تلاطم در بازار ارز و طلا تا اصلاح قوانین مرتبط با تولید همگی مواردی است که باید مدنظر باشند.