راه دراز و طولانی ساخت مسکن اجتماعی در تایپه

بهاره فلاحی|  

۱- مقدمه

تایوان در طی پنجاه سال گذشته سیاست مسکن عمومی را اجرا کرده است. دو نوع مفهوم سیاست مسکن عمومی در این کشور وجود دارد. یک نوع به ساخت‌وساز مسکن توسط دولت اشاره دارد . خصوصیات این نوع مسکن عمومی به شرح ذیل است:

تعداد بسیار کم واحدهای مسکونی برای خانوارهای محروم. عرضه این خانه‌ها به‌منظور فروش است و اجاره داده نمی‌شود. این خانه‌ها به خانوارهایی تعلق می‌گیرد که درآمدشان از سطح متوسط پایین‌تر است.

نوع دیگر مفهوم مسکن عمومی به سیاست‌های مسکن اشاره می‌کند که در آن بخشی از منابع ملی برای خانوارهایی که در بخش اقتصادی و اجتماعی محروم هستند صرف می‌شود تا وضعیت مسکن خود را بهبود بخشند مانند بازسازی خانه بعد از بلایای طبیعی، مسکن برای کارمندان دولت، و یارانه برای نرخ بهره وام مسکن.

بطورکلی سیاست‌گذاری مسکن در تایوان در مقایسه با دیگر کشورها ضعیف است و دولت تلاش زیادی درزمینه مسکن عمومی نکرده است. تنها حدود ۶۰۰۰ واحد مسکونی مسکن اجتماعی وجود دارد. در سال ۲۰۱۴ (۸۰۰۰ واحد مسکن عمومی 1/0 درصد از کل واحد مسکونی تایوان) وجود داشت. مجموع کل مسکن دولتی در تایوان کمتر از ۳ درصد است. سهم اندک مسکن عمومی به این معنا نیست که بازار مسکن در تایوان به نحوی کارآمد است که دولت به مداخله نیازی ندارد. بلکه مشکلات مسکن تایوان جدی است. بر اساس بررسی که در سال ۲۰۱۱ در تایوان انجام شد ۳۳۰۰۰۰ واحد مسکونی موردنیاز بود که به افراد محروم عرضه شود که خیلی بیشتر از میزانی بود که دولت عرضه کرده بود. علاوه براین، نسبت قیمت/درآمد مسکن در ۱۰ منطقه شهری افزایش‌یافته است و خانوارهای کم‌درآمد یا با درآمد متوسط در هنگام خرید خانه با فشار مالی روبرو هستند.

به نظر می‌رسد دولت مسائل مسکن اجتماعی را برای افرادی که ازنظر اقتصادی-اجتماعی محروم هستند به‌منظور کاهش هزینه‌های مسکن بطورجدی دنبال نمی‌کند و تا به امروز مسائل مسکن عمومی در تایوان بهبود قابل‌توجهی پیدا نکرده است.

۲-تاریخچه سیاست‌گذاری مسکن عمومی در تایوان

سیستم‌های مختلف سیاسی با فلسفه‌های متفاوت سیاست‌گذاری مسکن عمومی در تایوان ظهور نمودند. برنامه‌های مختلف مسکن عمومی که در تایوان مطرح شد در جدول ۱ نشان داده‌شده است. در تاریخ سیاست‌گذاری مسکن عمومی سه دوره مشخص‌شده است که در ذیل به آن اشاره می‌شود:

۱-۲-اجرای قانون مسکن عمومی در دوران روی کار آمدن حزب KMT بین ۱۹۷۰-۱۹۴۰

زمانی که حزب KMT از چین عقب‌نشینی کرد و در سال ۱۹۴۹ بعد از جنگ جهانی دوم به تایوان آمد فعالیت‌های اجتماعی خود را به امور نظامی محدود نمود و بسیاری از منابع تایوان را به دفاع ملی اختصاص داد. بر اساس سیاست‌گذاری اقتصادی، دولت بر رشد اقتصادی متمرکز بود و تلاش کرد از فقر فرار کند. مسکن عمومی که KMT برنامه‌ریزی کرده بود تنها شامل تهیه محل اسکان برای مقامات کنگره و افسران بود و حزب مسکن عمومی را برای عموم فراهم نکرده بود .

۱-۱-۲-مسکن برای نظامیان

میلیون‌ها نفر از نیروی نظامی و مردم در سال ۱۹۴۹ از چین به تایوان مهاجرت کردند درنتیجه جمعیت به میزان قابل‌توجهی افزایش یافت. غیرممکن بود که بلافاصله برای این جمعیت خانه ساخته شود بنابراین بسیاری از ساختمان‌ها بدون مجوز ساخته شدند. همچنین استفاده از زمین ناکارآمد بود. بنابراین تایوان بعد از جنگ با مشکل جدی در بخش مسکن مواجه بود. بااین‌وجود دولت مشتاق بود مسائل نظامی و داخلی را تثبیت کند و در ارتباط با مسائل مربوط به مسکن پرمشغله بود .

در سال ۱۹۴۶، جمعیت تایوان به 45/7 میلیون نفر رسید که بیشتر آنها مهاجرینی بودند که از چین به این کشور آمده بودند. به‌منظور حل مشکل مسکن دولت شروع به ساخت خانه یا خوابگاه نمود. دولت به‌منظور ساماندهی نظامیان مکانی موسوم به روستای وابسته به نظامیان شکل داد.

خانه‌های ساخته‌شده چهار نوع بود که شامل ۴۱ مترمربع، ۳۳ مترمربع، ۲۸ مترمربع و ۲۵ مترمربع بود. خانه‌ها از طریق قرعه‌کشی بین نظامیان، کارمندان دولتی و معلمان توزیع می‌شد. ساکنان از حق مالکیت برخوردار نبودند.

۲-۲-اجرای قانون مسکن عمومی بین سال‌های ۱۹۹۰-۱۹۷۰

در سال ۱۹۷۵ دولت قانون مسکن عمومی را منتشر کرد و ادعا نمود که این سیاست می‌تواند به اهداف چندگانه کمک کند. اولاً این اقدام می‌تواند شاخص توسعه اقتصادی باشد. این سیاست‌گذاری به سرعت در پروژه‌های توسعه اقتصاد ملی تحت عنوان پروژه‌های ساختمان مسکونی ۶ ساله تصویب شد و تخمین زده شد که از سال ۱۹۷۶ تا ۱۹۸۱، ۱۰۰۰۰۰ واحد مسکونی ساخته شود. این سیاست‌گذاری به ۱۲ پروژه ساختمانی اشاره داشت و برآورد شد که ۶۰۰۰۰۰ واحد مسکونی بین سال‌های ۱۹۸۰ تا ۱۹۸۹ ساخته شود. ثانیا این اقدام می‌تواند به افزایش مالکیت خانه که یکی از امور اساسی در معیشت مرم است کمک نماید. ثالثا خانه ساخته‌شده می‌تواند به عنوان یک مدل باشد و تصوری که از کیفیت پایین مسکن وجود دارد را حذف کند و باعث ارتقای کیفیت زندگی و محیط مسکونی شود. همچنین دولت با ترویج سیاست‌های مسکن عمومی توسعه اقتصادی را پشتیبانی نمود.

نتایج اجرای سیاست اعلام‌شده متفاوت از اهداف اعلام‌شده بود و اجرا و هدف از یکدیگر فاصله داشتند. دلایلی که می‌توان برشمرد شامل موارد ذیل می‌شود:

اولاً پیشرفت پروژه آهسته بود. همچنین دپارتمان مسکن عمومی به‌خوبی سازمان‌یافته نبود و بودجه و نیروی انسانی کافی نداشت. همچنین فراهم نمودن زمین کار راحتی نبود..

درنتیجه در پایان سال ۱۹۸۵ تنها ۶۸۳۴۷ واحد مسکونی ساخته شد. ثانیا واحدهای زیادی وجود نداشت که به غیرنظامیان اختصاص داده شود و آنها بتوانند خریداری کنند. ثالثا افزایش درصد وام کمتر از افزایش قیمت‌ها بود بنابراین خانوارهای کم‌درآمد یا با درآمد متوسط نمی‌توانستند خانه باقیمت مناسب خریداری کنند.

هنگامی که اقتصاد تایوان از سال ۱۹۷۸ تا ۱۹۸۰ رشد کرد قیمت خانه نیز افزایش یافت. مردم تنها می‌توانستند ۳۰ درصد از قیمت مسکن را به‌صورت وام دریافت کنند و دولت نتوانست این نکته را در نظر بگیرد که خانوارهای با درآمد متوسط و پایین نمی‌توانند هزینه باقی‌مانده را پرداخت کنند. ازاین‌رو کسانی که مسکن عمومی را خریداری کردند آنها نبودند که دولت قصد داشت از آنها حمایت کند.

چهارم کیفیت برنامه‌ریزی و ساخت‌وساز مسکن عمومی به عنوان یک پروژه ساخت‌وساز عمومی به دلیل فساد و تقلب برخی از سیاستمداران محلی از کیفیت پایین برخوردار بود.

پس از یک دهه رکود شدید در بازار املاک و مستغلات، وضعیت عرضه بیش‌ازحد مسکن روبه وخامت گذاشت. این برنامه به‌تدریج بعد از ۱۹۸۵ کاهش یافت. بااین‌حال رونق کوتاه سال ۱۹۸۷ افزایش تقاضای مسکن و تسریع ساخت مسکن عمومی را افزایش داد.

سیاست‌گذاری در بخش مسکن عمومی نتوانست اثراتی را که دولت وعده داده بود ایجاد کند. نه‌تنها گروه‌های کم‌درآمد و خانوارهای با درآمد متوسط قادر به خرید خانه نبودند بلکه قیمت خانه‌های در حال افزایش تبدیل به یک مشکل اجتماعی گردید و منجر به شکل‌گیری کمپین بی‌خانمانی در سال ۱۹۸۹ گردید.

 افرادی که قادر به خرید خانه نبودند انجمن بی‌خانمانان را تأسیس نمودند. کمپین بی‌خانمان‌ها موردتوجه دولت و رسانه‌ها قرار گرفت و دولت اجاره و کنترل قیمت‌ها را مورد ارزیابی قرارداد اما دولت هیچ خط‌مشی را برای مقابله باقیمت‌های صعودی خانه ارایه نداد.

۳-۲- سیاست‌گذاری مسکن از ۱۹۹۰

در این دوران تایوان با مشکلات سیاسی بین حزب KMT و حزب پیشرو دموکراتیک (DPP) مواجه شد. همچنین رکود اقتصادی، کاهش نرخ تولید ناخالص داخلی، رکود بازار املاک و مستغلات و خطراتی که توسعه‌دهندگان املاک و مستغلات با آن روبرو بودند از دیگر مشکلات تایوان در این دوران بود. ضمناً دولت نتوانست مقدار زیادی از مسکن عمومی را تأمین کند. بنابراین دولت تصمیم گرفت ساخت مسکن عمومی را به تعویق بیندازد و به سیاست توجه به نیازهای مسکن بازگشت. درنتیجه دولت سیاست در دو بخش وام مسکن و اصلاحات مالیاتی را دنبال نمود. در بخش وام دولت به‌منظور کمک به خرید مسکن افراد وام‌هایی را تخصیص می‌داد. دولت برای تحقق این سیاست بودجه‌ای معادل 36 میلیارد دلار تخصیص داد. خریداران خانه که بیش از ۲۰ سال سن داشتند بدون توجه به نوع خانه یا هدف خرید ملک می‌توانستند برای وام مسکن درخواست دهند. این سیاست منجر به افزایش تقاضا در بازار مسکن و تحریک بازار املاک و مستغلات گردید. در ابتدای اجرای این سیاست بازار املاک و مستغلات رشد یافت. این سیاست اقتصاد را تقویت و مردم را به خرید خانه تحریک نمود. دولت ادعا نمود که این سیاست منجر به کاهش عرضه خانه‌های عمومی جدید و نرخ خانه‌های خالی‌شده است. همچنین باعث می‌شود مردم خانه‌هایشان را عوض کنند و ارتقا دهند و برافزایش کیفیت زندگی تأثیر می‌گذارد. از دیگر ادعاهای دولت در اجرای این سیاست این بود که اجرای آن می‌تواند به رونق صنعت ساخت‌وساز کمک کند. همچنین کمک به خانوارهای کم‌درآمد و کمک به جوانان با مشاغل پایدار در تحقق خواسته‌هایشان برای خرید خانه نماید..

بعدازاینکه این سیاست اجرا شد و نتایج موردبررسی قرار گرفت مشخص شد که اهدافی که دولت در راستای تحقق این سیاست ادعا می‌نمود محقق نشد. اجرای این سیاست منجر به افزایش شکاف طبقاتی و فقر شد. چراکه افرادی که نیازی به دریافت کمک‌هزینه و یارانه نداشتند آن را اخذ می‌کردند. علاوه براین میزان دستمزد معلمان و کارمندان دولت بالاتر از حد متوسط بود اما این گروه از یارانه برخوردار می‌شدند که منجر به تضعیف حقوق و منابع افراد کم‌درآمد می‌شد. مقامات با درآمد بالاتر یارانه بیشتری دریافت می‌کردند که این وضعیت باهدف اصلی تخصیص یارانه بسیار فاصله داشت. همچنین وام‌های کم‌بهره خانوارهای کم‌درآمد و جوانانی را در وضعیت بدتری قرارداد چراکه پرداخت ماهانه وام مسکن هزینه زندگی آنها را افزایش داد و منجر به کاهش کیفیت زندگی آنها شد.

۴-۲-سیاست‌گذاری مسکن عمومی در تایوان در شرایط کنونی

در سال ۲۰۱۲ انتخابات ریاست‌جمهوری در تایوان برگزار شد. دولت KMT در طی ۴ سال قبل از آن درزمینه اقتصادی موفق عمل نکرد و تایوان رشد اقتصادی نداشت. مردم نیز از افزایش قیمت مسکن در مناطق شهری تایوان ناراضی بودند. بر اساس نظرسنجی که از وضعیت اقتصادی در سال ۲۰۱۰ انجام شد بیشترین نارضایتی مردم از قیمت بالای مسکن و عدم توانایی برای خرید خانه باقیمت مناسب بود. تمرکز بر سیاست تخصیص یارانه و ارایه وام کم‌بهره دیگر نمی‌توانست خط‌مشی باشد که باعث پیروزی در انتخابات شود. افرادی که یارانه و وام مسکن دریافت نکرده بودند و به دلیل سیاست‌گذاری‌های غلط در بخش مسکن توانایی خرید مسکن را نداشتند در سال ۲۰۱۰ انجمن بی‌خانمانی را تشکیل دادند که علیه قیمت‌های بالای خانه ایستادگی کرد و مدعی بودند که عدالت وجود ندارد. علاوه براین ۱۲ گروه رفاه اجتماعی کنسرسیوم حمایت از مسکن اجتماعی را در سال ۲۰۱۰ تأسیس کردند. آنها مدعی بودند که دولت حقوق مسکن اقلیت‌ها را برای مدت طولانی نادیده گرفته است.

در مواجهه با فشار انتخابات آینده ریاست‌جمهوری در ژانویه ۲۰۱۲، دولت KMT سیاست‌های مسکن عمومی را قبل از انتخابات وضع کرد تا فشارهای ناشی از نارضایتی مردم در مورد قیمت‌های بالای خانه‌ها و نادیده گرفتن حقوق مسکن گروه‌های اجتماعی را کاهش دهد.

۱-۴-۲-مسکن مقرون‌به‌صرفه

سیاست مسکن مقرون‌به‌صرفه پاسخ فوری دولت به شکایات مردم در مورد قیمت بالای خانه بود. دولت سریعاً برنامه‌ریزی کرد تا زمین‌های عمومی اطراف فرودگاه آزاد شود و در میان تولیدکنندگان املاک و مستغلات به مزایده گذاشته شود بدین منظور که در این زمین‌ها خانه بسازند. قیمت توسط دولت تعیین می‌شود. این سیاست برای خریداران کم‌درآمد و با درآمد متوسط تنظیم شد و قیمت فروشی که تولیدکنندگان مسکن ارایه می‌دادند ثابت و توسط دولت تعیین می‌شد. کمپانی‌هایی که در مزایده پیروز شدند بر اساس استاندارد مناسب خانه‌ها را ساختند و برمبنای قیمتی که دولت تعیین کرده بود به فروش رساندند. در ۴ منطقه در حدود ۸، ۲۴۱ واحد مسکونی ساخته شد که ۷۵۹۴ واحد برای فروش و ۶۴۷ واحد برای اجاره بود.

سیاست مسکن ارزان‌قیمت قبل از انتخابات در رسانه‌های عمومی بطور گسترده‌ای موردبررسی قرار گرفت. ازآنجایی‌که مسکن ارزان‌قیمت در حال ساخت بود اثرات آن مشهود نبود. سوال اساسی این بود که آیا این سیاست می‌تواند منجر به کنترل قیمت مسکن شود و از طبقات محروم حمایت کند. اولاً پروژه مسکن مقرون‌به‌صرفه تنها ۸۲۴۱ خانه را عرضه کرده بود و این مقدار عرضه کم نمی‌توانست افزایش قیمت مسکن را کنترل کند.

 دوما این پروژه تنها ۶۴۷ واحد مسکونی را برای اجاره خانوارهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط عرضه کرده بود درنتیجه نمی‌توانست برای دهک‌های محروم مفید باشد.

دولت KMT بزرگ‌ترین ذی‌نفع این سیاست‌گذاری بود و قبل از انتخابات به سرعت آن را اجرا نمود و شکایات مردم در مورد ناکارآمدی دولت در بخش مسکن از بین رفت و KMT برای دومین بار در انتخابات ریاست‌جمهوری پیروز شد.

۲-۴-۲-مسکن اجتماعی

همانطور که اشاره شد گروه‌های اقتصادی و اجتماعی محروم در سال ۲۰۱۰ کنسرسیوم حمایت از مسکن اجتماعی را تأسیس نمودند و از دولت خواستند حقوق مسکن اقلیت‌ها را جدی بگیرد. این گروه شامل سالمندان، زنانی که دچار خشونت خانگی بودند، کارگران و والدینی که فرزندان معلول داشتند بودند. این گروه‌ها علیه سیاست‌گذاری‌های دولت در بخش مسکن معترض بودند و مدعی بودند سیاست‌های دولت تنها معطوف به گروهی است که می‌توانند خانه بخرند و گروه اقلیت توانایی خرید خانه را ندارند و به دلیل سیاست‌های تبعیض‌آمیز اجازه مسکن نیز برای این گروه بسیار دشوار است. این گروه بر موارد ذیل تأکید داشتند:

۱. دولت باید مسکن اجتماعی را به عنوان یک مورد ضروری و مهم در سیاست‌گذاری خود قرار دهد.

۲. مسکن اجتماعی باید به عنوان یک سرمایه‌گذاری عمومی در رفاه اجتماعی در نظر گرفته شود و دولت نباید بر سود مالی یا سرمایه‌گذاری خصوصی تأکید کند. بنابراین دولت باید مسوولیت و رهبری ساخت مسکن عمومی را بر عهده بگیرد.

۳. مسکن اجتماعی به‌منظور تأمین حقوق مسکن افراد محروم هست. بنابراین دولت باید استانداردهای مناسب مانند استانداردهای اجاره مسکن و سیستم یارانه رفاه اجتماعی را معرفی کند.

۴. دولت باید سیاست‌های مسکن اجتماعی را نهادینه کند.

به‌منظور مواجهه با فشار انتخابات ریاست‌جمهوری در سال ۲۰۱۲، دولت KMT قانون مسکن را در سال ۲۰۱۱ تصویب کرد. این اولین‌بار بود که دولت تایوان از حقوق مسکن گروه‌های اقلیت از طریق سیاست‌گذاری قانون‌گذاری در بخش مسکن حمایت کرد. قانون مسکن تأکید می‌کرد که مسکن اجتماعی توسط دولت ساخته شود یا دولت بتواند بخش خصوصی را برای ساخت مسکن اجتماعی تشویق کند. این خانه‌ها فقط برای اجاره بود. این قانون همچنین شامل مقررات ضد تبعیض برای اطمینان از ایجاد عدالت و انصاف در حقوق مسکن بود.

تا سال ۲۰۱۲ مسکن اجتماعی یک بخش مهم از سیاست‌گذاری مسکن در کشورهای پیشرفته شد. در مقابل در تایوان واحدهای مسکونی مسکن اجتماعی تنها 08/0 (۶۰۰۰ واحد مسکونی) از کل سهام مسکن را شامل می‌شد که بسیار پایین‌تر از تقاضای ۳۳۰۰۰۰ واحد بود.27/2 درصد از کل مسکن عمومی برای افراد فقیر و محروم ساخته شد (در حدود ۱۷۰۰۰۰ واحد مسکونی) . در مقایسه با تایوان درصد مسکن اجتماعی در کشورهای پیشرفته بسیار بیشتر بود برای مثال در هلند ۳۴ درصد، انگلستان ۲۰ درصد، دانمارک ۱۹ درصد، فنلاند ۱۸ درصد، سوئد ۱۸ درصد، امریکا 2/6 درصد، هنگ‌کنگ ۲۹ درصد و سنگاپور 7/8 درصد. مقایسه این آمار نشان می‌دهد تایوان راه زیادی برای پیشرفت در توسعه مسکن اجتماعی در مقایسه با کشورهای پیشرفته دارد.

۳-نتیجه‌گیری

این نوشتار به بررسی سیاست‌های مسکن تایوان پس‌ازاینکه حزب KMT از چین عقب‌نشینی کرد و تایوان را به دست آورد پرداخت. دولت در بخش سیاست‌گذاری مسکن به سیاست‌های مسکن عمومی توجه زیادی نکرد. همچنین حقوق مسکن خانوارهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط و گروه‌های اقلیت توسط دولت بطورجدی موردتوجه قرار نگرفت. منتقدان سیاست‌گذاری‌های تایوان در بخش مسکن معتقدند دولت باید مشکلات مسکن عمومی را ارزیابی کند و بازار اجاره را تقویت کند. بر اساس سرشماری که در سال ۲۰۱۰ در تایوان انجام شد میزان خانه های خالی در تایوان به 4/19 درصد رسید که معادل ۱۵۶۰ واحد مسکونی است. این میزان خانه خالی اشتباهات سیاست‌های مسکن گذشته را نشان می‌دهد که ناشی از خطا در تخصیص منابع بوده است. استفاده از خانه‌های خالی برای اجاره می‌تواند به‌منظور حل مشکل محرومین اقتصادی استفاده شود که نمی‌توانند خانه‌ای اجاره یا خریداری کنند.

منبع: شمس