کاهش وابستگی نفتی به قیمت افزایش وابستگی به اوراق

گروه اقتصاد کلان|

لایحه بودجه 1398 تبدیل به بحث اصلی در میان اقتصاددانان، دولت و نمایندگان مجلس شده است. از سال گذشته که ناگهان مباحث مربوط به بودجه وارد شبکه‌های اجتماعی شد، دولت متوجه اهمیت این سند برای جامعه شد و بودجه امسال نیز در شرایطی بسته شد که خروج امریکا از برجام بر میزان فشارها بر اقتصاد کشور افزود. این میان پیش‌بینی‌ها از رشد منفی اقتصادی برای سال جاری و سال آینده خبر می‌دهند و دولت نیز که زیر فشار قرار دارد، چاره‌ای جز بستن بودجه‌ای انقباضی نداشت. این روند عملا می‌تواند رکود را در اقتصاد تعمیق کند ولی چنانچه سیاست‌گذار برنامه‌ریزی کافی را انجام داده باشد، می‌تواند نرخ تورم را کنترل کرده و تا حدی قدرت خرید اقشار را حفظ کند.

در همین رابطه تعادل سراغ محمد تقی فیاضی، کارشناس اقتصادی، رفته تا در رابطه با جزییات لایحه بودجه سال آینده با وی گفت‌وگو کند. او ضمن اینکه سند بودجه را تصویر موهومی از بودجه دانست، عملکرد سال را بهترین گواه برای تاثیر تصمیمات دولت برای اقتصاد کشور اعلام کرد چرا که به باور او در عمل دولت برای حفظ توازن میان مصارف و منابع خود اعداد مربوط به درآمدها را افزایش می‌دهد. او همچنین کمک‌های دولت به اقشار فرودست را بسیار ناکافی خواند و با تعبیر «آبنباتی که به یک فرد سوءتغذیه‌ای می‌دهند»، بی‌اثری آن را مورد تاکید قرار داد.

مشروح مصاحبه با او در ذیل آمده است:

  لایحه بودجه سال 1398 با توجه به اعمال تحریم‌های امریکا، از اهمیتی دو چندان برخوردار است، با این همه برخی از کارشناسان لوایح و قوانین بودجه را مبنای کافی برای تحلیل حرکت اقتصادی کشور نمی‌دانند. در این رابطه نظر شما چیست؟

من با آن دسته از کارشناسانی که بودجه را سندی ناکافی برای تحلیل روندهای اقتصادی در ایران می‌دانند، موافقم. بطور کلی در ایران ما با دو تصویر از لایحه و قانون بودجه مواجهیم؛ یک تصور غیرواقعی و موهومی است که براساس لایحه به بررسی مسائل می‌پردازد. همین لایحه بیشترین وقت را از دولت، سازمان برنامه، مجلس، رسانه‌ها و ... می‌گیرد تا بودجه تهیه و تصویب شود. این میان عده زیادی از کارشناسان هم به تفسیر اعداد آن دست می‌زنند که به نظر من نهایتا یک تصویر موهومی از وضعیت را تصویر می‌کند و به همین دلیل کلیت لایحه و قانون بودجه از نظر من موهومی است.

در مقابل بودجه واقعی آن چیزی است که عملا در طول سال رخ می‌دهد. به بیان دیگر از آن‌جایی که دولت به دلایل گوناگون از جمله نیاز دستگاه‌های مختلف، شکل‌گیری انتظارات غیر واقعی و مطالبات مردمی، همواره سطح مصارف در بودجه را بالا می‌گیرد. در این وضعیت برای آنکه از نظر حسابداری بودجه به اصطلاح تراز شود، در بخش منابع نیز همه‌چیز را خوش‌بینانه ارزیابی می‌کند که عملا در طول سال محقق نمی‌شود. درنتیجه می‌توان گفت در لایحه بودجه مصارف با عدم تحقق و متعاقب آن عدم تخصیص رو به‌رو می‌شوند. برای فهم بهتر این مساله می‌توانیم به بودجه عمرانی مصوب در قوانین بودجه‌ای سال‌های مختلف بنگریم، مثلا برای امسال و سال آینده بودجه عمرانی حدود 60 هزار میلیارد تومان تخصیص یافت اما در عمل رقمی که محقق می‌شود نیمی از آن است.

به همین دلیل من معتقدم در ایران ما با دو بودجه مواجهیم که متاسفانه سبب گمراهی مردم و رسانه‌ها شده و تمام تمرکز و انرژی خود را بر بودجه موهومی می‌گذارند که در واقع هیچ جایی در دنیای واقعی و مسائل عملی کشور ندارد. حال آنکه وقتی یک سند مبنای واقعی و عملی ندارد، تحلیل کردن آن نیز نمی‌تواند کسی را به واقعیت برساند. بطور کلی می‌توانیم بگوییم یکی از وظایف رسانه‌ها شفاف‌سازی است و باید امیدوار بود بیش از قبل مسائل مورد واکاوی قرار گیرد. به هر روی باید شفاف‌سازی را در سطوح مختلف پی گرفت تا حداقل زمان کمتری برای رسیدن به آن‌چه نیازهای واقعی کشور است، صرف شود.

  به این ترتیب شما فکر می‌کنید از آن‌جایی که قوانین بودجه در عمل به انحراف می‌روند باید بطور کلی لایحه را رها کرد و تحلیل را از جای دیگری آغاز کرد؟

طبعا با این شدت نمی‌توان چنین ادعایی را مطرح کرد و من نیز قصد بیان چنین چیزی را ندارم. با این همه بحث من این است که وقتی نمی‌دانیم در عمل قرار است چه اتفاقی بیفتد و قانون بودجه نیز از آن‌جایی که امکان عملی شدن را ندارند، تاکید بر این مباحث نمی‌تواند راهنمای عمل باشد. بگذارید کمی مساله را بازتر کنم، هنگامی که در سال جاری بیشتر دستگاه‌های کشور بطور متوسط 50 تا 60 درصد اعتبارات خود را دریافت کردند، در حالی که بر مبنای بودجه باید تاکنون سه چهارم منابع خود را می‌گرفتند، عملا بودجه هر هدفی که دنبال کند، نامحقق خواهد ماند. به همین دلیل باید این واقعیت‌ها را در نظر گرفت.

  درنهایت اگر بخواهید بر خود لایحه تمرکز کنید، چه چیزهایی را از آن می‌توان دریافت؟

به هر حال می‌توان از زاویه منابع و مصارفی که قطعی هستند به تحلیل وضعیت پرداخت چون بخشی از این لایحه در هر حال و در هر شرایطی باید عملی شود. مثلا حقوق کارمندان دولت باید پرداخت شود و لایحه بودجه این کار کرد را دارد که یکسری وظایف اساسی دولت را به هر حال مشخص و معین می‌کند. در نهایت دولت نیز به عنوان یک دستگاه تاثیرگذار وظایفی دارد که آنها را عملی می‌کند و به هر روی امور کشور خواهد گذشت.

  ویژگی بودجه 98 به ویژه در بخش فروش نفت را چه می‌دانید؟

بطور ذاتی و محتوایی لایحه بودجه سال آینده تفاوت چندانی با قوانین سال‌های گذشته ندارد. با این همه عامل تحریم و فشارهای خارجی به اندازه‌ای موثر بوده که برخی اعداد و ارقام از آن متاثر شوند. مهم‌ترین بخش، حوزه فروش نفت است که مثلا صادرات نفت از حدود دو میلیون و 500 هزار تا دو میلیون و 700 هزار بشکه در روز کمتر شده که طبعا نه انتخاب دولت بلکه ناشی از یک تحمیل خارجی بوده است.

از سوی دیگر، جدا از بحث میزان صادرات نفت، یکی دیگر از متغیرهای اساسی، قیمت نفت محسوب می‌شود. در سال‌های مختلف چنانچه قیمت کاهش چشمگیری پیدا می‌کرد بودجه نیز دچار مشکل می‌شد ولی به نظر نمی‌رسد قیمت پیش‌بینی شده از سوی دولت چندان بالا باشد.

عامل دیگر هم نرخ تسعیر ارز حاصل از فروش نفت است. برخلاف دو متغیر بالا که تعیین آن از کنترل دولت ایران خارج است، این بخش بیشتر به کمک قوه مجریه می‌آید. بطور مثال در سال جاری نوسانات قیمت ارز هر چند اقتصاد کشور را با مشکلات گوناگون رو به‌رو کرد و حتی با افزایش نارضایتی دولت را هم دچار دردسر کرد، اما به کمک دولت آمد و از این راه کاستی‌ها جبران شدند. به بیان دیگر با وجود اثر منفی نوسانات ارزی، دولت توانست از آن برای تراز کردن بودجه خود استفاده کند.

  دولت تا کجا نسبت به ایجاد تغییرات ساختاری در لایحه کوتاهی کرد؟

همانطوری که در سوال‌های پیشین نیز گفتم، بخشی از بندهای بودجه به دولت تحمیل شده و بطور کلی دولت اختیار کافی برای مقابله با آنها را ندارد و آنها نیز چنین نکردند و این تحمیل را پذیرفتند. به هر حال تعدادی کارمند استخدام شدند که باید به هر طریق حقوق خود را بگیرند و معنا نمی‌دهد که دستگاه‌ها انها را اخراج کنند. همچنین طرح‌های گوناگون عمرانی به تصویب رسیده که نمی‌توان آنها را حداقل در لایحه بودجه لحاظ نکرد، بنابراین مصارف به دولت تحمیل شده و کار کرد لایحه بررسی وضعیت امور روزمره دولت و گذراندن آن است حال آنکه لایحه بودجه در عمل کارکرد ابزار مالی دارد ولی در ایران چنین کارکردی را از دست داده است.

  با این همه دولت یکی از اهداف لایحه سال آینده را حفظ قدرت خرید محرومان جامعه دانسته است. به نظر شما این مهم بازتاب کافی در لایحه داشته است؟

به هر حال دولت اعلام کرده مانند سال جاری، 14 میلیارد دلار ارز را با قیمت چهار هزار و 200 تومان به کالاهای اساسی اختصاص خواهد داد. این سیاست در راستای حمایت از قدرت خرید فرودستان کشور است و به آنها کمک می‌کند که بخشی از سبد معیشت خود را ارزان‌تر تهیه کنند. به گفته دولت نیمی از درآمدهای حاصل از فروش نفت به این بخش اختصاص خواهد یافت. از سوی دیگر یارانه‌های نقدی نیز همچنان پرداخت خواهد شد ولی با این وجود بعید است که این سیاست‌ها بتواند اقشار فرودست را توانمند کند و بطور کلی آنها را در مقابل نوسانات و مشکلاتی که کشور در سال آینده خواهد داشت، بیمه می‌کند.

به هر حال چنانچه از این موضوع بگذریم، همانطوری که بالاتر هم گفتم، بودجه از خاصیت مالی و سیاستی خود تهی شده و کارکرد اصلی خود را از دست داده است اما طبعا در شرایطی که کشور در تحریم قرار دارد، بودجه‌ای به دولت تحمیل می‌شود که شدیدا انقباضی است و با توجه به رشد منفی اقتصاد در سال جاری و آینده، رکود تعمیق خواهد شد. هر چند در این رابطه چندان خرده‌ای نمی‌توان گرفت چرا که وقتی درآمدها با محدودیت روبرو می‌شود نمی‌توان انتظار داشت که بریز و بپاش ادامه یا افزایش یابد.

  در بخش درآمدها که چند باری به آن اشاره کردید، فکر می‌کنید وضعیت درآمدی دولت در سال آینده چگونه خواهد بود؟

در این رابطه توجه به منابع می‌تواند راهگشا باشد. در لایحه سال آینده درآمدهای عمومی کشور 8درصد افزایش داشته اما با توجه به اینکه اقتصاد کشور با تورم 35 تا 40 درصد مواجه است، به شکل واقعی از درآمدهای مالیاتی و واگذاری‌ها کاسته می‌شود.

در رابطه با درآمدهای نفتی پیش‌بینی دولت فروش یک و نیم میلیون بشکه در روز است که به نظر من رقم خیلی زیادی است و حداقل 50درصد از آن خوش‌بینانه است چرا که تجربه تحریم در آغاز دهه 90 نیز موید این نکته است که امریکا می‌تواند فروش نفت را تا حدود یک میلیون بشکه در روز کاهش دهد.

این میان یک منبع درآمدی جدید را دولت یافته که همان استقراض از طریق انتشار و فروش اوراق بدهی است. متاسفانه این مشکل در 5 سال اخیر به وجود آمده به ویژه هنگامی که دولت متوجه شد می‌تواند جایگزینی برای درآمدهای نفتی خود پیدا کند. به بیان دیگر وقتی دولت متوجه شد نمی‌تواند کسری بودجه خود را از راه فروش نفت جبران کند، به انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه روی آورد. اینکه دولت بخواهد تا سقف 50 هزار میلیارد تومان از این منابع برای جبران کسری بودجه خود استفاده کند، سبب ایجاد گرفتاری‌های خواهد شد که نه اکنون بلکه نسل‌ها و دولت‌های آینده را دچار می‌کند، می‌شود. به هر روی در چند سال اخیر چندباری اعلام شده که از وابستگی بودجه به نفت کاسته شده اما بخش دیگر این مهم بیان نمی‌شود؛ بله وابستگی بودجه به نفت کاهش یافته اما به جای آن بودجه در حال وابسته شده به اوراق بدهی است، آن هم در شرایطی که فعلا نمی‌توان نسبت به اصلاح لوایح بودجه‌ای در سال‌های آینده هم امیدوار بود.

  آقای نوبخت، در روز رونمایی از لایحه بودجه سال 98 به انتقاد از مخالفان انتشار اوراق بدهی پرداخت و مدعی شدند اگر انتشار این اوراق بود بسیاری پروژه‌ها تکمیل نمی‌شدند و بعد از نوسانات سال جاری، اجرای آنها هزینه‌های بیشتری در پی داشت. آیا واقعا برای انتشار این اوراق باید نگران بود؟

بله آقای نوبخت راست می‌گوید که بخش زیادی از منابع حاصل از فروش اوراق بدهی در بخش عمرانی هزینه شده اما این هزینه نه برای پروژه‌های جدید بلکه به پروژه‌هایی تعلق گرفت که به سنوات گذشته مربوط بوده و دولت با انتشار اوراق بدهی‌های خود را به پیمانکاران تسویه کرده است.

از این جهت حق با رییس سازمان برنامه است ولی از طرف دیگر تمام درآمدهای نفتی را در بخش جاری برده‌اند و به همین دلیل دولتمردان نمی‌توانند ادعاهای بزرگی داشته باشند. یعنی دولت با تامین کسری بودجه از محل فروش نفت، اوراق مشارکت را صرفا برای پروژه‌های عمرانی مربوط به سال‌های گذشته هزینه کرد. پروژه‌های عمرانی نیز چندان متحول نشدند و پروژه‌های بزرگی به بهره‌برداری نرسیدند تنها به اندازه‌ای منابع دریافت کردند که به اصطلاح چرخشان بچرخد.

هر چند نمی‌توان به این مساله هم انتقاد جدی وارد کرد چرا که فرد بدهکار نباید به سمت سرمایه‌گذاری‌های جدید برود ولی دولت به یک سوءاستفاده از عدم آگاهی در جامعه دست می‌زند. می‌گویند اوراق منتشر می‌کنیم برای طرح‌های عمرانی حال آنکه چنین نیست و اوراق منتشر می‌شود برای بازپرداخت بدهی‌های دولت و به نظر من این کار نوعی مغالطه و مصداق رفتار پوپولیستی است.

  شما تورم را برای سال جاری مانند مرکز پژوهش‌های مجلس میان 35 تا 40 درصد پیش‌بینی کردید، برای سال آینده فکر می‌کنید نرخ تورم چقدر باشد و با این وضعیت چگونه کمک‌های دولتی می‌تواند وضعیت زندگی فرودستان را  نه بهبود که حداقل تثبیت کند؟

به نظر من نرخ تورم برای سال آینده نیز 40درصد خواهد بود. در رابطه با کمک‌های دولتی به فرودستان، به نظر من این کمک‌ها در حد آبنبات است. فرض کنید خط فقر برای زندگی در تهران و به ازای هر خانواده 3 میلیون تومان در ماه باشد یعنی هر خانواده برای آنکه زیر خط فقر مطلق نباشد باید سالانه 36 میلیون تومان درآمد داشته باشد. حال خانواده‌های فرودستی را تصور کنید که دچار بیکاری هم هستند و تحت پوشش مراکز مرتبط هم هستند، چه میزان کمک به آنها تعلق می‌گیرد؟ به ازای یارانه نفری 45 هزار تومان و دیگر سبدهای معیشتی، نهایتا سالی حدود دو میلیون تومان کمک دریافت می‌کنند یعنی میزان کمک‌ها در سال هزینه معیشتی در حد خط فقر را هم تامین نمی‌کند و به این اعتبار می‌توان گفت مانند دادن آبنبات به فردی است که به سوءتغذیه شدید دچار است.

  چرا ناگهان نرخ تورم در کشور آن چنان بالا می‌رود که برای دو سال پی در پی نرخی حدود 40 درصد پیش‌بینی می‌شود؟

مطالعات اخیر نشان می‌دهد که در تمام کشورهای جهان، تورم ریشه پولی دارد؛ یعنی دولت تحت هر شرایطی که یک تعهد ایجاد می‌کند یا شرکت‌های دولتی، دولت یا بانک‌های خصوصی به بانک مرکزی بدهکار می‌شوند، پول پر قدرت به وجود می‌آید که پایه پولی را افزایش می‌دهد. یکی از ضعیف‌ترین عملکردهای دولت‌های یازدهم و دوازدهم در این بخش بوده است. بطور مثال در جریان مسائل مرتبط با موسسات اعتباری غیرمجاز، نزدیک به 40 هزار میلیارد تومان دولت بدهی این موسسات را با سپرده‌گذاران تسویه کرد، حال آنکه به شفاف‌سازی در رابطه با محل تامین این منابع پاسخ نداد، مشخص است که بانک مرکزی منبع آن بوده است. یا بطور مثال هنگامی که شرکت‌های دولتی از پرداخت بدهی خود به بانک‌ها کوتاهی می‌کنند، از آن‌جایی که بانک‌های فوق خود بدهکار بانک مرکزی هستند، عملا بدهی شرکت‌ها هم به بانک مرکزی منتقل می‌شود که دوباره موجب افزایش پایه پولی می‌شود.

در یک کلام اگر بخواهم خلاصه بگویم، سیاست‌های پولی و مالی دولت با شکست بزرگی مواجه شده است و افزایش چشمگیر نرخ تورم نیز به همین دلیل است.

  مرکز پژوهش‌های مجلس نرخ رشد اقتصادی را برای سال جاری حدود منفی یک و برای سال آینده بیش از منفی پنج درصد (با فرض فروش یک میلیون بشکه نفت در روز) پیش‌بینی کرد، با این اوصاف اشتغال‌زایی در سال آینده عملا می‌تواند به حفظ اشتغال منجر شود؟

قطعا خیر زیرا وقتی رشد اقتصادی منفی می‌شود، یعنی درآمدهای ملی کاهش یافته و بطور متوسط هر ایرانی با کاهش درآمد زندگی خود مواجه می‌شود، درنتیجه افزایش نرخ بیکاران برای کسانی که امنیت شغلی ندارند و کاهش سطح زندگی برای شاغلان از اولین اتفاقاتی است که در سال آینده رخ خواهند داد.

در پایان، کسری بودجه مساله‌ای است که در بحث‌های مرتبط با بودجه نویسی در ایران کمتر جایی دارد. آیا واقعا در اقتصادی مانند ایران مساله کسری بودجه تا این حد علی‌السویه است؟

به نکته درستی اشاره کردید، کسری بودجه مساله بسیار مهمی است که در ادبیات اقتصادی ایران جایی ندارد و گویا در ذهن کسی نیست. در صورتی که بودجه دیگر کشورها حول همین مساله ارزیابی می‌شود. تامین کسری بودجه به این شکل است که در کشورهای غیر نفتی، دولت از طریق استقراض یا منابع بانک مرکزی سعی می‌کند توازن دخل و خرج خود را حفظ کند. از آن‌جایی که نرخ تورم در ایران بسیار بالا است و همچنین منابع بانک مرکزی به اندازه زیادی در بخش‌های دیگر هزینه شده، دولت یکسره سراغ استقراض و انتشار اوراق بدهی می‌رود.

به هر حال در ایران این مفهوم مانند یک مفهوم گمشده است. در ایران رقم کسری بودجه همواره بالا بوده اما هیچ مقام مسوولی دلیلی برای بحث بر سر این ماجرا ندارد.

با یک حساب سر انگشتی می‌بینیم در لایحه بودجه کل هزینه جاری کشور حدود 320 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در کنار 62 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی و 22هزار میلیارد تومان منابع لازم برای سر رسید اوراق منتشر شده در سال‌های گذشته، رقم حدود 450 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

در مقابل منابع دولت در بخش درآمدهای عمومی نیز مجموعا به 208 هزار میلیارد تومان می‌رسد که به فرض کل درآمدهای نفتی نیز در بخش جاری تامین شود که معادل 144 هزار میلیارد تومان است، باز هم یک فاصله زیاد با هزینه‌ها دارد که البته از طریق اوراق بدهی جبران می‌شود. در هر حال یک شکاف معنادار و عمیق میان درآمدها و هزینه‌ها وجود دارد که عملا از سوی همه نسبت به آن بی‌توجهی می‌شود حال آنکه در بسیاری از کشورهای جهان کسری بودجه منجر به کنار گذاشتن دولت‌ها می‌شود ولی در کشور ما دولت‌ها حتی دلیلی برای ارایه توضیحات کافی در این زمینه نمی‌بینند.

سیاست دولت برای حفظ قدرت خرید فقرا یا  رقبا در بودجه سال آینده

  به هر حال دولت اعلام کرده مانند سال جاری، 14 میلیارد دلار ارز را با قیمت چهار هزار و 200 تومان به کالاهای اساسی اختصاص خواهد داد. این سیاست در راستای حمایت از قدرت خرید فرودستان کشور است و به آنها کمک می‌کند که بخشی از سبد معیشت خود را ارزان‌تر تهیه کنند. به گفته دولت نیمی از درآمدهای حاصل از فروش نفت به این بخش اختصاص خواهد یافت. از سوی دیگر یارانه‌های نقدی نیز همچنان پرداخت خواهد شد ولی با این وجود بعید است که این سیاست‌ها بتواند اقشار فرودست را توانمند کند و بطور کلی آنها را در مقابل نوسانات و مشکلاتی که کشور در سال آینده خواهد داشت، بیمه می‌کند. به هر حال چنانچه از این موضوع بگذریم، همانطوری که بالاتر هم گفتم، بودجه از خاصیت مالی و سیاستی خود تهی شده و کارکرد اصلی خود را از دست داده است اما طبعا در شرایطی که کشور در تحریم قرار دارد، بودجه‌ای به دولت تحمیل می‌شود که شدیدا انقباضی است و با توجه به رشد منفی اقتصاد در سال جاری و آینده، رکود تعمیق خواهد شد.  هر چند در این رابطه چندان خرده‌ای نمی‌توان گرفت چرا که وقتی درآمدها با محدودیت روبرو می‌شود نمی‌توان انتظار داشت که بریز و بپاش ادامه یا افزایش یابد. در رابطه با کمک‌های دولتی به فرودستان، به نظر من این کمک‌ها در حد آبنبات است.