چهار محور ایجاد تحول در سند دخل و خرج دولت
اصلی‌ترین محور اصلاحات تقویت نهادی بودجه است
سازمان برنامه و بودجه در ادامه مباحث مربوط به بودجه سال جاری و اصلاحات ساختاری که از سال گذشته و حین بررسی لایحه بودجه 98 در مجلس وعده‌اش داده شده بود، اقدام به انتشار «چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه» کرده است. این برنامه که در چهار رکن اصلی تنظیم شده، اصلاحات نهادی بودجه نویسی در ایران را مورد تاکید قرار داده است. اهداف میان مدتی که از اجرای این اصلاحات ساختاری تعیین شدند عبارتند از تامین منابع مطمئن برای اداره کشور، حمایت از تولید و اشتغال و ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی. به نظر می‌رسد با توجه به این‌که فعلا افق رفع تحریم‌ها از سوی مسئولان دولتی دیده نمی‌شوند، ایجاد چنین اصلاحاتی در راستای بهبود اداره کشور در سال‌های پیش رو است. مشروح گزارش سازمان برنامه و بودجه در ذیل آمده است:
به گزارش «تعادل»، در آذرماه سال ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو ساله (۹۹ـ۱۳۹۸) تدوین و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسانده شود و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین مقام معظم رهبری تأکید فرمودند براساس آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود.
در حال حاضر سازمان برنامه و بودجه کشور چارچوب برنامه اصلاحات ساختاری بودجه را تهیه کرده که بدین شرح است:
با شدت گرفتن تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی و بروز پیامدهای آن در شرایط اقتصادی کشور، سه متغیر اصلی بودجه، ذخایر ارزی و نقدینگی به عنوان نقاط آسیب‌پذیر اقتصاد بیش از پیش مورد توجه دولت قرار گرفتند و برنامه مقابله فعالانه با تحریم‌ها برای ممانعت از تشدید پیامدهای تحریم در داخل کشو ر تدوین شد. منطبق با این نگاه، سازمان برنامه و بودجه در تلاش برای افزایش انضباط بودجه برنامه‌های کاهش هزینه‌های غیرضرور را از ابتدای سال ۱۳۹۷ مدنظر قرار داد.
با این حال، شرایط تحریمی از یک طرف، درآمدهای ارزی کشور را با کاهش و عدم قطعیت مواجه می‌کند. از طرف دیگر، افزایش هزینه‌ها ناشی از افزایش نرخ ارز، تورم و برنامه‌های حمایتی دولت از معیشت، تولید و اشتغال می توانست منجر به این امر گردد که اجرای بودجه در ساختار پیشین و مواجهه منفعلانه امکان مقابله با چالش‌های موجود را محدود کند و کسری بودجه محتمل، منجر به دست‌اندازی به شبکه بانکی شود. پدیده‌ای که نتیجه آن تشدید تورم می‌بود.
علاوه بر موضوع تحریم‌ها، بررسی شاخص‌های کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد معضلات انباشته ناشی از آسیب‌های تاریخی اقتصاد ایران (مانند انباشت بدهی‌های دولت، کسری صندوق‌های بازنشستگی، ناترازی نظام بانکی)، برخی از شاخص‌ها در شرایط نامناسب قرار گرفته‌اند.
در نتیجه، برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از معیشت مردم، اشتغال و تولید لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد تا از بروز بحران‌های اقتصادی و ایجاد اختلال جدی در اداره کشور ممانعت شود.
بر این اساس، لازم است اصلاحات ساختاری اساسی در نظام بودجه‌ریزی کشور، با این رویکرد محقق شود که با مدیریت منابع و مصارف بودجه، خطرات ناشی از تشدید تحریم‌ها را از مسیر کسری بودجه مهار کند و فضای سیاست‌گذاری مالی را گسترش دهد و نیز زمینه را برای مقابله با معضلات اساسی اقتصاد کشور فراهم نماید.
در راستای تحقق دستور مقام معظم رهبری، اجرای بندهای اقتصاد مقاومتی و نیز اجرای وظیفه ذاتی دولت مبنی بر برنامه‌ریزی و اجرای اصلاحات اقتصادی در کشور، سازمان برنامه و بودجه، چارچوب کلی طرح اصلاحات سیاستی و ساختاری بودجه عمومی را تهیه نموده است.
این برنامه تحقق اهداف زیر را درباره میان‌مدت ۵ ساله درنظر دارد:
۱- تأمین منابع مطمئن برای اداره کشور و کارا نمودن دولت؛
۲ـ حمایت از تولید و اشتغال و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان؛
۳ـ ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی.
سازمان برنامه و بودجه چارچوب مفهومی طرح اصلاحات ساختاری بودجه را تهیه کرده است. این طرح بر مبنای چهار رکن تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار و ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار طراحی شده است. در ادامه رئوس از هریک از محورها و بسته‌های اجرایی ذیل آنها ذکر شده است.
محور اول: تقویت نهادی بودجه
در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی‌ترین محور تقویت نهادی بودجه است. در این بخش لازم است، زیرساخت‌های نظام بودجه‌ریزی در مراحل سه‌گانه تنظیم، اجرا و نظارت ارتقا یافته و روابط نهادی ذی‌نفعان حول بودجه به نحوی اصلاح شود که توزیع منابع مالی میان بخش‌ها و مأموریت‌های مختلف شکل کاراتری به خود بگیرد.
در نتیجه می‌توان امیدوار بود اصلاحات این محور موجب شود، دولت ابزارهای کافی جهت طراحی، پیاده‌سازی و ارزیابی سیاست مالی را به دست آورد و بتواند نقش فعال‌تری در زمینه سیاست‌گذاری مالی ایفا کند.
تقویت نهادی بودجه دارای چهار بسته سیاستی اصلی است:
۱- بسته افزایش انضباط و اصلاح ساختار بودجه: در این بسته زیرساخت‌های نظام تنظیم و اجرای بودجه.
۲- بسته ایجاد جامعیت بودجه و شفافیت جریان وجوه عمومی: در این بسته تلاش می‌شود با گسترش عملکردی و نهادی پایش و نظارت بر عملیات مالی دولت بستر حکمرانی مبتنی بر اطلاعات فراهم شود.
۳- بسته اصلاح روابط نهادی بودجه با ذی‌نفعان: در این بسته تلاش می‌شود روابط میان دولت و مجلس در تنظیم، تدوین و نظارت بر بودجه و روابط میان سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری در اجرای بودجه به گونه بازطراحی شود که دولت در اجرا و پیاده‌سازی سیاست مالی توانمند شود.
همچنین در این بخش، قواعد و رویه‌های ارتباط مالی میان دولت، نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی به عنوان دو نهاد مالی با بیشترین اثرگذاری و اثرپذیری از سیاست‌های مالی دولت به گونه‌ای بازطراحی شود که سیاست بودجه‌ای دولت موجب بروز اختلال در عملکرد این نهادها نشود. همچنین با توجه به محدودیت‌های به وجود آمده در منابع مالی در دسترس دولت در نتیجه محدودیت درآمدهای نفتی و عدم کفایت منابع در دسترس دولت برای توسعه زیرساخت‌های بااهمیت، در این بخش تلاش می‌شود سرمایه‌گذاری‌های تمام ارکان بخش عمومی (شامل دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها و نهادهای نظامی) به گونه‌ای مدیریت و هم راستا شود که انباشت سرمایه مورد نیاز در هر سال با تقسیم کار نهادی - منطقه‌ای مناسب در راستای توسعه پایدار کشور حاصل شود.
محور دوم: هزینه‌کرد کارا
دولت برای تحقق اهداف مندرج در اسناد بالادستی مانند برنامه ششم توسعه با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. از یک طرف، درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته و از طرف دیگر پویایی‌های تحمیل شده به بودجه، ناشی از جبران دستمزدها و چالش بزرگ صندوق‌های بازنشستگی رشد هزینه‌های جاری را زیاد کرده است.
در نتیجه، حدود دوسوم اعتبارات هزینه‌ای مندرج در قانون بودجه صرف پرداخت دستمزد و تعهدات بیمه‌ای می‌شو د و بیش از ۸۰ درصد اعتبارات هزینه‌ای اجتناب‌ناپذیر است. هزینه تأمین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرح‌های پرهزینه برای بودجه دولت بوده‌اند.
محور اصلاحات هزینه‌ای سه بسته سیاستی اصلی دارد:
۱- بسته اصلاح رویه‌ها، کاهش فرایندها و چابک‌سازی دولت: اصلاح ناکارایی‌های نظام اداری و کاهش هزینه‌های بسیار بالای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی.
۲- بسته اصلاح نظام یارانه‌ای: ضریب اصابت حجم عظیمی از یارانه‌های بودجه‌ای، فرابودجه‌ای و پنهانی که دولت برای حمایت از معیشت و تولید درنظر گرفته، پایین و بهره‌مندی اقشار جامعه از این یارانه عادلانه نمی‌باشد. لازم است بازنگری جدی در مورد نحوه توزیع یارانه‌ها بین بخش‌های مصرفی و تولید و همچنین درباره شیوه توزیع منابع بین نسل‌های مختلف صورت گیرد.
۳- بسته اهرم کردن منابع دولت، افزایش کارایی و اثرگذاری مخارج دولت از طریق اهرم کردن منابع بودجه
محور سوم: درآمدزایی پایدار
تأمین درآمد مطمئن و پایدار برای بودجه، توانمندی برای مواجهه موفق با تکانه‌های بیرونی، کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی از جمله عواملی خواهد بود که ریشه سلطه مالی و تورم مزمن را می‌خشکاند.
محور اصلاحات درآمدزایی پایدار دو بسته سیاستی اصلی دارد:
۱- بسته تقویت نقش مالیات در بودجه
۲ - بسته واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت: حجم بالای اموال و دارایی‌های مالی دولت، ظرفیت ایجاد جریان درآمدی قابل توجهی دارد که لازم است با رفع موانع حقوقی، نهادی و زیرساختی موجود، موانع این موضوع برچیده شده و اجرای آن عملیاتی شود. این بسته مشتمل بر برنامه هایی برای مولدسازی اموال، دارایی‌ها و سپرده‌های دولتی است.
محور چهارم: ثبات‌سازی اقتصاد کلان
بودجه لازم است اولا خود در برابر شوک‌های بیرونی ثبات داشته باشد و ثانیاً بتواند نقش ثبات‌سازی در قبال تکانه‌های بیرونی و درونی را برای اقتصاد کشور ایفا کند. جهت تحقق این اهداف بسته‌های ذیل در این محور اصلاحی قابل تعریف هستند:
۱- بسته ثبات‌سازی در برابر شوک‌های نفتی
۲- بسته ثبات‌سازی در مقابل نوسانات درآمدی بودجه
۳- بسته ساماندهی بدهی دولت
۴- بسته تقویت نقش ثبات‌ساز بودجه با حمایت از تولید و اشتغال
در انتها لازم به ذکر است که دو پارادایم اصلی بر طرح حاضر اصلاحات ساختاری بودجه حاکم است: ۱- اتخاذ قاعده مالی و ۲- افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت به مردم.
قاعده مالی در واقع نقشه راه و معیار سنجش موفقیت برنامه اصلاحات ساختاری است. به منظور باورپذیر و معتبر کردن این قواعد، لازم است تعهد کافی نسبت به اجرای آن در طول دوران اجرای برنامه اصلاحی وجود داشته باشد.
از همین رو باید در زمان تعیین این قاعده میان مجریان برنامه اجماع کافی به وجود آید. پس از تعیین، قاعده مالی مبنای اصلی تعیین سقف هزینه‌ها و تعهدات دولت خواهد بود که در کنار یک برنامه اقتصاد کلان جامع، متضمن حفظ ثبات اقتصاد کلان می‌شوند.
شفافیت حداکثری و پاسخگویی دولت به مردم، پارادایم ضروری دیگر حاکم بر طرح اصلاحات ساختاری بودجه است. به منظور همراه کردن مردم با اجرای برنامه اصلاحی باید قواعد مشخصی برای تقویت پاسخگویی دولت به مردم تعیین شود.
بر این اساس لازم است که پس از تصویب چارچوب حاضر، نقشه راه طرح اصلاحات ساختاری بودجه تدوین و این برنامه‌ها با اولویت‌های مشخص و سازگار با قاعده مالی و وضعیت اقتصاد کلان به اجرا درآیند. امید می‌رود که با یاری خداوند، تدبیر و همت دولت و همکاری تمام ارکان کشور، این اصلاحات محقق گردند و کشور تهدید تحریم‌ها را به فرصت اصلاحات اقتصادی تبدیل کند.
