ناترازی بودجه، ارز و نفت

حسین سلطان‌آبادی| کارشناس بانکی|

درآمدهای مالیاتی در حالی در قانون بودجه ۹۸ معادل ۱۴.۵ درصد نسبت به لایحه بودجه این سال و ۱۰.۵ درصد نسبت به قانون بودجه ۹۷ افزایش یافته که رکود موجود اجازه تحقق درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده را نمی‌دهد.

پس از تقدیم لایحه بودجه سالانه از طرف دولت به مجلس، عمدتاً بحث‌های فراوان کارشناسی در می‌گیرد و تا حدودی زیر و بم این لایحه چه از طرف رسانه‌ها و چه از طرف مراکز پژوهشی مورد بررسی قرار می‌گیرد. اما معمولاً تصویب قانون بودجه در مجلس با سکوت رسانه‌ای و پژوهشی همراه است. این در حالی است که آنچه در عمل در دستور کار قرار می‌گیرد قانون بودجه است و نه لایحه بودجه- قانونی که در مواردی تفاوت‌های اساسی با لایحه دارد. دولت لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ را در دو سقف تنظیم کرده بود، به نحوی که منابع و مصارف عمومی بودجه در سقف اول حدود ۴۰۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود و در صورت تحقق بیشتر برخی از منابع از قبیل درآمدهای نفتی، امکان افزایش ۴۰ هزار میلیارد تومانی بودجه عمومی در سقف دوم وجود داشت. پس از افت شدید قیمت نفت در سال ۱۳۹۳، قانون بودجه سال ۱۳۹۴ نیز برای مقابله با این اثر کاهش درآمدهای نفتی به صورت دو سقفی تنظیم شده بود. آنچه در عمل در سال ۱۳۹۴ رخ داد، عدم تحقق منابع متناسب با سقف دوم و تحقق مصارف متناسب با سقف دوم بود. به این ترتیب جدا از ایراد بنیادین شیوه بودجه‌ریزی دو سقفی که برنامه مالی سالانه دولت را نامطمئن و غیرشفاف می‌کند، این سبک بودجه‌ریزی به تشدید کسری بودجه نیز دامن می‌زند. در عین حال، درآمد نفتی پیش‌بینی شده در سقف اول لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، به گواه مراکز پژوهشی از جمله مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به خودی خود دارای بیش‌برآورد بوده و تحقق ۱۴۳ هزار میلیارد تومان درآمد نفتی با فرض تخصیص ۱۴ میلیارد دلار ارز به واردات کالاهای اساسی با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومان به ازای هر دلار، دور از دسترس است. به هر تقدیر مجلس در فرآیند تصویب قانون بودجه فقط یک سقف در نظر گرفت تا از تکرار اشتباه سال ۱۳۹۴ جلوگیری کند. اما سقف قانون مصوب مجلس برای منابع و مصارف عمومی بودجه معادل ۴۴۹ هزار میلیارد تومان و حتی اندکی بیش از سقف دوم لایحه پیشنهادی دولت است، بدون اینکه منابع قابل تحقق مطمئنی به این لایحه اضافه شده باشد. درآمدهای نفتی در قانون بودجه حدود ۱۵۹ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۷.۱ درصد بیش از رقم پیش‌بینی شده در لایحه است. نکته اینجا است که مجلس برآوردهای ضمنی دولت از قیمت نفت، میزان صادرات نفت و گاز و نرخ تسعیر را تغییر نداده تا درآمد دولت از محل صادرات نفت و گاز همان ۱۴۳ هزار میلیارد تومان باشد. آنچه به این رقم اضافه شده، ۹.۷ هزار میلیارد تومان تحویل نفت خام به طلبکاران دولت و ۸۴۰ میلیارد تومان عرضه حامل‌های انرژی در بازارچه‌های مرزی به قیمت کشورهای همجوار است. مجلس در قانون بودجه به دولت اجازه داده است که تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان از بدهی‌های خود را از طریق تحویل نفت خام تهاتر کند. مبنای محاسبه قیمت نفت در این فرآیند قیمت کشف شده در بورس انرژی یا قیمت منطقه‌ای نفت خواهد بود. برای کشف قیمت در بورس انرژی نیز مجلس دولت را مکلف کرده است تا حداقل ماهانه ۲ میلیون بشکه نفت سبک، ۲ میلیون بشکه نفت سنگین و ۲ میلیون بشکه میعانات گازی را در بورس انرژی عرضه کند. البته عرضه‌های قبلی نفت در بورس انرژی مشتری چندانی نداشته و تا حد زیادی بدون خریدار باقی مانده است. در واقع به دلیل تحریم‌های امریکا، فعالان بخش انرژی توان تجارت نفت با قیمت‌های عرضه‌شده در بورس انرژی را نداشته‌اند، چه رسد به طلبکاران دولت که نه تخصصی در فروش نفت دارند و نه تجهیزات و امکانات صادرات آن را در اختیار دارند به بیان دیگر، برای آنچه که دولت توان فروش آن را ندارد، واگذاری به منظور تسویه بدهی در نظر گرفته شده است. البته این تنها مورد تسویه بدهی دولت از محل درآمدهای غیرقابل تحقق در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نیست. به عنوان نمونه، واگذاری طرح‌ها و زیرطرح‌های عمرانی جهت رد بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد، یکی دیگر از این موارد افزوده‌شده به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ است، در حالی که دولت در سال‌های اخیر عملاً موفق به فروش این طرح‌های عمرانی نشده است. البته درآمد نفتی دولت از محل نرخ تسعیر درآمدهای ارزی امکان افزایش دارد. مجلس در قانون بودجه این اختیار را به دولت داده است که یا ۱۴ میلیارد دلار ارز با نرخ ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی اختصاص دهد یا این کار را با نرخ سامانه نیما به انجام رسانده و مابه‌التفاوت نرخ سامانه نیما و نرخ ارز ترجیحی را صرف حمایت از معیشت مردم یا حمایت از تولید کالاهای اساسی کند. نرخ ترجیحی نیز در قانون مشخص نشده و دولت هر نرخ پایین‌تر از سامانه نیما را می‌تواند در نظر گیرد.

با فرض صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت در روز با قیمت هر بشکه ۵۴ دلار (با لحاظ ارایه تخفیف برای فروش نفت در شرایط تحریمی) و نرخ ۱۰ هزار تومان به ازای هر دلار در سامانه نیما، درآمد نفتی دولت پس از اضافه شدن صادرات گاز و فروش میعانات به پتروشیمی‌های داخلی و همچنین کسر سهم صندوق توسعه ملی ۱۴۸ هزار میلیارد تومان خواهد شد که نزدیک به پیش‌بینی قانون بودجه است.

حذف ارز ترجیحی اثر چندانی بر سطح عمومی قیمت‌ها نخواهد داشت، چرا که به جز بخش دارو و درمان که به دلیل حضور بیمه‌ها و نظام نظارتی مستقر و عدم امکان آربیتراژ در آن تا حدودی در کنترل قیمت‌ها موفق بوده، در سایر بخش‌ها قیمت کالاهای قابل تجارت بطور طبیعی بر مبنای هزینه فرصت تعیین شده و از نرخ دلار در بازار آزاد تاثیرپذیرفته است. حذف ارز ترجیحی حتی با کنترل کسری بودجه از تشدید تورم‌های آتی نیز جلوگیری خواهد کرد.

درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه ۱۳۹۸ معادل ۱۴.۵ درصد نسبت به لایحه بودجه این سال و ۱۰.۵ درصد نسبت به قانون بودجه سال گذشته افزایش یافته است. این در حالی است که عملکرد مالی دولت در نه ماهه نخست سال ۱۳۹۷ از تحقق ۷۱.۸ درصدی این درآمدها نسبت به قانون مصوب حکایت دارد. رکود اقتصادی موجود به ویژه در زمینه مالیات اشخاص حقوقی – با سهم ۵۸.۷ درصدی از مالیات‌های مستقیم در قانون بودجه ۱۳۹۸ – اجازه تحقق ارقام پیش‌بینی شده برای درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ را نمی‌دهد. در این قانون بودجه، مالیات بر ارزش افزوده بیش از ۵۰ درصد نسبت قانون بودجه سال ۱۳۹۷ افزایش یافته است. اگرچه تورم موجود به افزایش مالیات بر ارزش افزوده می‌انجامد، اما باید توجه داشت که در ۹ ماهه نخست سال ۱۳۹۷ و با وجود تورم فزاینده این سال، تنها ۷۹ درصد از درآمدهای پیش‌بینی شده قانون بودجه در عمل محقق شد. در زمینه سایر درآمدهای جاری نیز وضعیت نسبتاً مشابه است. این در حالی است که مخارج جاری دولت عمدتاً اجباری بوده بخش بزرگی از بودجه جاری صرف پرداخت حقوق و دستمزد و پرداخت‌های مربوط به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود و معمولاً نزدیک به قانون مصوب تحقق می‌یابد. بنابراین و با وجود رشد اندک ۷.۸ درصدی مخارج عمرانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال قبل، حتی در صورت عدم تخصیص حدود یک سوم از این اعتبارات، لاجرم دولت باید واگذاری دارایی‌های مالی را افزایش دهد. در شرایطی که نه امکان دریافت تسهیلات خارجی وجود دارد و نه دولت عملکرد قابل قبولی در واگذاری شرکت‌های تابعه خود داشته، این انتشار اوراق بدهی دولتی است که در سال ۱۳۹۸ رشد قابل توجهی خواهد داشت. نتیجه این وضعیت افزایش نرخ سود است که می‌تواند از طریق ارایه سودهای غیرواقعی به سپرده‌های بانکی به افزایش نقدینگی و تورم دامن بزند و همچنین از طریق محدود کردن منابع مالی در اختیار بخش خصوصی، تعمیق رکود را در پی داشته باشد.

البته برای نخستین‌بار در قانون بودجه مجوز انجام عملیات بازار باز به بانک مرکزی داده شده که از این طریق بتواند نسبت به کنترل نرخ سود اقدام کند. اما نباید از این نکته غافل شد که بازپرداخت این اوراق به همراه بازپرداخت تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی، وزن تملک دارایی‌های مالی را در سمت مصارف بودجه سال‌های بعد به‌شدت افزایش خواهد داد، در حالی که هیچ چشم‌انداز مثبتی برای افزایش قابل توجه در سمت منابع بودجه این سال‌ها وجود ندارد. به عبارت دیگر نسبت بدهی عمومی به تولید ناخالص داخلی که همواره در اقتصاد ایران به نسبت سایر اقتصادهای جهان اندک بوده و نگرانی چندانی از این بابت متوجه اقتصاد ایران نبوده، در چرخه‌ای معیوب با سرعتی زیاد در حال افزایش است. در خصوص وضعیت صندوق توسعه ملی در قانون بودجه ۱۳۹۸، به جز ارایه تسهیلات تکلیفی تا سقف دو میلیارد و ۳۷۵ میلیون یورو به مواردی از قبیل تقویت بنیه دفاعی، سازمان صدا و سیما، طرح‌های آبیاری تحت فشار و نوین، آبخیزداری و آبخوان‌داری و مقابله با اثرات مخرب ریزگردها، دولت ۱۴ واحد درصد از سهم ۳۴ درصدی صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی (طبق قانون برنامه ششم توسعه) را پرداخت نخواهد کرد. البته مجلس این برداشت‌ها از صندوق توسعه ملی را به عنوان بدهی دولت به صندوق در نظر گرفته و مقرر کرده که در قوانین بودجه ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۴ نسبت به بازپرداخت آن اقدام شود با این حال بازپرداخت تسهیلات دریافتی دولت از صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۹۷ که قرار بود در بودجه سال ۱۳۹۸ و سال‌های بعدی آن لحاظ شود، در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ در نظر گرفته نشده و به سال‌های بعد از آن موکول شده است. به این ترتیب بیم آن می‌رود که به همین ترتیب در قوانین بودجه سالانه بازپرداخت تسهیلات دریافتی دولت از صندوق توسعه ملی به تعویق انداخته شده و به عبارت دیگر تبدیل به تسهیلات مشکوک‌الوصول شود.