نظارت بر تبدیل بازارهای انحصاری به رقابتی
پدرام داودی| صاحب‌نظر اقتصادی|
با توجه به ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، هیچ ساز و کاری برای پاسخگویی شورای رقابت دیده نشده، در حالی که استقلال نباید بدون پاسخگویی به نهادی داده شود. حمایت از حضور بخش خصوصی در اقتصاد و لزوم گسترش رقابت، زمینه‌ساز دگردیسی در نحوه مداخله دولت‌ها در ارایه خدمات عمومی شده است؛ به نحوی که بسیاری از کشورها گذار شیوه مداخله دولت در اقتصاد از تصدی‌گری به تنظیم‌گری را شاهد بوده‌اند. تنظیم‌گری گرچه واژه جدیدی در ادبیات اقتصادی نیست، اما اجماع بر سر یک برداشت مشترک از آن مشکل است. در حالت عام، تنظیم به صورت یک چارچوب از قواعد تعریف شده که افراد در مواجهه با یکدیگر باید از آن تبعیت کنند. در معنای اخص، تنظیم‌گری، به نهادی اطلاق می‌شود که به دلیل شکست بازار در ایجاد حداکثر رفاه اجتماعی و با هدف‌هایی همچون حفظ محیط زیست، ایمنی و سلامت، حمایت از مصرف‌کنندگان و حصول اهداف اجتماعی، تاسیس می‌شود. کارشناسان، بازارهای رقابت‌ناپذیر را به خاطر برخی ویژگی‌ها نظیر انحصار طبیعی شایسته حضور نهاد تنظیم‌گر می‌دانند. اما هر بازار رقابت‌ناپذیری نیاز به چنین نهادی ندارد. بلکه به منشأ ایجاد انحصار بستگی دارد. برای نمونه انواع انحصارات قانونی با حذف قوانین ایجا‌کننده انحصار رفع می‌شود و اثرات برخی از انواع انحصار با سیاست‌های مالی و تغییر قوانین بخشی قابل تعدیل است، مانند حذف مقررات مربوط به واردات و تعرفه برای خودرو یا مالیات بر انحصار مانند مالیات بر سلطه فرودگاهی. بنابراین می‌توان دو دسته از بازارها را نیازمند تنظیم‌گر دانست بازارهای در حال گذار از وضعیت انحصاری به رقابت‌پذیر. این دسته از بازارها که در حال تجدید ساختار هستند نیازمند نهادهای تنظیم‌گر موقت برای انجام موفقیت‌آمیزتر فرآیند تجدید ساختار هستند. با توجه به اینکه نهاد تنظیم‌گر موقت بخشی از تجدید ساختار یک بخش یا یک بازار است، لزوم تاسیس این نهاد به عنوان بخشی از فرآیند جامع خصوصی‌سازی بایستی توسط نهادهای عالی مانند وزارت اقتصاد، شورای عالی اقتصاد و… احصا شود. بازارهایی که به واسطه قانون یا ترجیحات عامه، دولت مکلف به بررسی شرایط بازار و تضمین استمرار دسترسی به کالا یا خدمت برای همه اقشار جامعه (مانند خدمات پستی) است. این بازارها معمولا نیازمند نهادهای تنظیم‌گر دایم هستند که به واسطه قانون تشکیل می‌شوند. مهم‌ترین مقرره در قوانین کشور در زمینه تشکیل نهاد تنظیم‌گر، ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است که در این یادداشت نگاهی اجمالی به نقاط ضعف این ماده قانونی از منظر چارچوب سیاست‌گذاری اقتصادی شده است.
ماده ۵۹ و اصلاحات بعدی آن، به تکلیف شورای رقابت در پیشنهاد تاسیس تنظیم‌کننده‌های بخشی اشاره دارد. بر این اساس اگر شورای رقابت بازاری را انحصاری و نیازمند تنظیم‌گر تشخیص دهد، مکلف است با شرایط مقرر شده در این ماده نسبت به پیشنهاد اساسنامه آن اقدام کند. اما مقنن در زمان نگارش ماده ۵۹ برداشت صحیحی از مفهوم تنظیم‌گری نداشته و مقرره مذکور، نتیجه‌ای جز تاسیس شعبه‌ای بخشی از شورای رقابت به همراه نداشته است. اهم ایرادات این ماده را می‌توان ذیل سه سرفصل: ۱) عدم تفکیک مقام تنظیم‌گر و مقام رقابت، ۲) عدم وجود نگاه تخصصی در تاسیس تنظیم‌گر و ۳) ابهام در استقلال و پاسخگویی این نهاد جای داد. نخستین و مهم‌ترین اشکال این ماده عدم تفکیک بین نقش مقام رقابت و مقام تنظیم‌گر است. ایرادی که در تمامی فصل نهم قانون به چشم می‌خورد. شاید برای دیگر قسمت‌های این قانون چنین ایرادی محل نگرانی نباشد. اما برای ماده ۵۹ که انحصار در تبیین نهاد تنظیم‌گر دارد، منشأ آسیب‌های بسیاری خواهد بود. از مصادیق این عدم تفکیک می‌توان به حضور اجباری دو قاضی در نهاد تنظیم‌گر اشاره کرد. وظایف مقام رقابت که با هدف صیانت از حقوق رقابت (منع انحصار و تسهیل رقابت) در بازارهای رقابت‌پذیر شکل می‌گیرد بایستی از وظایف مقام تنظیم‌گر تفکیک شود. این تفکیک هم از بعد تفکیک وظایف حکمرانی و هم از بعد تخصصی‌تر شدن حائز اهمیت است.
کمترین آسیب عدم وجود نگاه تخصصی به نهاد تنظیم‌گر که ریشه در عدم تفکیک وظایف مقام رقابت و مقام تنظیم‌گر دارد، واگذاری بازارهای تخصصی مثل برق، مخابرات و غیره به افرادی است که (احتمالا) فاقد دانش تخصصی-عملیاتی در این بخش‌ها هستند. در واقع مهم‌ترین وجه تفاوت نهاد تنظیم‌گر و مقام رقابت در این است که اعضای نهاد تنظیم‌گر باید توانایی تخصصی در تنظیم جزییات بازار را داشته باشند. اما مقام رقابت باید از دید عمومی نسبت به جریانات حاکم بر بازار برخوردار باشد. عدم در نظر گفتن واحدهای تخصصی برای تنظیم‌گر در قانون و تجمیع امور پشتیبانی همه تنظیم‌گران در مرکز ملی رقابت نشان‌دهنده عدم توجه به ساز و کار واقعی لازم برای ایجاد نهاد تنظیم‌کننده است. علاوه بر آن محتمل است تجمیع همه تنظیم‌گران در مرکز ملی رقابت منجر به فربه و غیرتخصصی‌شدن این مرکز شده که در نهایت چابکی و امکان واکنش به‌هنگام و نگاه تخصصی را محدود می‌کند. با توجه به اینکه برخی از بازارهای تحت تنظیم مانند برق، نیازمند استمرار آنی در ارایه خدمت هستند، ممکن است سبب نابسامانی اوضاع چنین بازارهایی شود. مبهم بودن استقلال نهاد تنظیم‌گر نیز می‌تواند محمل گفتمان متخصصان حقوقی باشد. چه اینکه دبیرخانه و پشتیبانی آن به صراحت قانون در مرکز ملی رقابتی بوده که رییس آن رییس شورای رقابت است. همچنین این نهاد، نمی‌تواند تصمیمی اتخاذ کند که توسط شورای رقابت رد نشود. چه اینکه نباید قبلا و بعدا با تصمیمات شورای رقابت در تعارض باشد. خاطرنشان می‌شود این اختیارات، پیشتر به صورت صوری از شورای رقابت سلب شده بود. در نهایت، با توجه به اینکه این نهاد طبق ماده ۵۹ باید مستقل باشد هیچ ساز و کاری برای پاسخگویی در آن دیده نشده است. در حالی که استقلال نباید بدون پاسخگویی به نهادی داده شود.
در کلام پایانی باید گفت، واگذاری امور اقتصادی به مردم به عنوان بخشی از چارچوب اقتصاد مقاوتی، یکی از ضروریات نظام اقتصادی کشور تشخیص داده شده که بدون توجه به ابزارهای نوین سیاست‌گذاری اقتصادی مانند نهاد تنظیم‌گر، ممکن است با چالش جدی روبرو شود. از این رو، شایسته است تا با حمیت بیشتر در تدوین قوانین مربوط به تشکیل نهاد تنظیم‌گر، از تحمیل آسیب به اقشار جامعه اجتناب و حداکثر منافع عامه پی‌ریزی شود.
