اصلاح ساختار پولی و مالی در بودجه

ناصر یارمحمدیان|

با جدی شدن اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، توجه به اصلاحات ساختاری در بودجه شهرداری‌ها نیز باید در اولویت مدیران و کارشناسان قرار گیرد.

در حال حاضر بودجه شهرداری‌ها به‌طور متوسط حدود ۲۵ درصد از بودجه عمومی‌کشور را شامل می‌شود. در واقع مقیاس شهرداری‌ها یک چهارم دولت ایران است که نشان‌دهنده وزن بالای شهرداری‌ها به لحاظ مالی در کشور است. به لحاظ اداری شاید این وزن حتی بیشتر نیز باشد چرا که بسیاری از فعالیت‌های روزمره شهروندان (که بیش از ۷۴ درصد جمعیت کشور را شامل می‌شود) با سیاست‌ها و مقررات شهرداری‌ها در ایران گره خورده است. به همین خاطر پرداختن به چالش‌های نظام اداری و مالی شهرداری‌ها اهمیت زیادی دارد.

در حال حاضر با جدی شدن اصلاحات ساختاری بودجه عمومی ‌پیرو نامه مقام معظم رهبری در آذر ماه سال ۱۳۹۷ مبنی بر انجام اقدامات اصلاح ساختاری در بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹، لزوم توجه به اصلاحات ساختاری در بودجه شهرداری‌ها نیز باید در اولویت مدیران و کارشناسان قرار گیرد. در این یادداشت پیشنهاداتی که برای افزایش سهم درآمدهای پایدار از محل مالیات بر ارزش ملک قابل طرح است مرور می‌شود، سپس برخی اصلاحات ساختاری ضروری در بودجه شهرداری‌ها در ایران بررسی می‌شود.

لایحه درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ‌توسط دولت در آبان ماه سال ۱۳۹۷ به مجلس شورای اسلامی جهت بررسی ارایه شد. این درحالی است که بر اساس ماده (۱۷۴) قانون برنامه ششم مصوب ۱۳۸۹، این لایحه باید ۷ سال زودتر تهیه می‌شد. فارغ از تاخیر زمانی و از دست‌رفتن زمان در اصلاحات ساختاری، از جمله اهداف این لایحه جانشین‌سازی پایه‌های مالیاتی مناسب به جای پایه‌های مالیاتی نامناسب است (البته از آنجا که فرض بر این است که شهرداری‌ها بخشی از دولت و بخش عمومی هستند، از عبارت مالیات برای آنها استفاده شده است؛ هرچند به دلیل محدودیت‌های قانونی، در متون قانونی در ایران از عبارت عوارض استفاده می‌شود) .

 یکی از پایه‌های مالیاتی نامناسب مالیات بر سرمایه‌گذاری مسکن است (که با عنوان عوارض ساختمانی در ایران قابل تفکیک است) و یکی از پایه‌های مالیاتی مناسب در ایران مالیات بر ارزش ساختمان است (که با عنوان عوارض نوسازی موضوع ماده ۲ و ۳ قانون عمران و نوسازی شناخته می‌شود). در مالیات اول، شهرداری‌ها از سرمایه‌گذاری مسکن مالیات می‌گیرند و هزینه‌های شهر را تولیدکنندگان ساختمان و توسعه‌دهندگان شهر به دوش می‌کشند. در مالیات دوم، مصرف‌کنندگان هزینه‌های اداره شهر را به دوش می‌کشند. در حالت اول هر کس سرمایه‌گذاری بیشتری کند مالیات بیشتری پرداخت می‌کند و در حالت دوم هر کس مصرف بیشتری کند و از منافع شهر و توسعه شهرنشینی بهره بیشتری ببرد مالیات بیشتری پرداخت می‌کند. متاسفانه در ایران حدود ۷۰ درصد تامین مالی شهرداری‌های کلان‌شهرها از مالیات اول و کمتر از ۳ درصد تامین مالی از مالیات نوع دوم است که باید برعکس شود.

بر این اساس یکی از پیشنهادات اصلی و هسته مرکزی طرح و لایحه درآمد پایدار مبتنی بر افزایش مالیات بر ارزش ملک (یا همان عوارض نوسازی) بوده است. مشکل تاریخی عوارض نوسازی این بوده که ارزش معاملاتی ملک (بخوانید ارزش محاسباتی) بر اساس کمیته‌ای است که در آن دولت (وزارت امور اقتصاد) نقش پررنگی دارد و از آنجا که این نوع مالیات با سایر مالیات‌های بر پایه ملک، دارای جانشینی است و دولت سهم از آن نمی‌برد، انگیزه‌ای برای افزایش قیمت معاملاتی توسط دولت وجود ندارد. این مساله باعث شده ارزش محاسباتی مالیات بر ملک شدیدا سرکوب شود و سهم حدود ۲۰درصدی درآمد شهرداری‌ها از این محل، طی دو دهه به کمتر از ۳ درصد برسد. برای افزایش سهم درآمد شهرداری‌ها از محل عوارض نوسازی، چند پیشنهاد قابل طرح است:

۱- افزایش ارزش معاملاتی (اصلاح ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم) با یک شیب ملایم تا رسیدن به ارزش روز. می‌توان برای مناطق مختلف درصدهای متفاوتی از ارزش روز را به عنوان نقطه هدف سیاست‌گذار تعیین کرد. مشابه این پیشنهاد در لایحه دولت وجود داشت.

۲- افزایش نرخ محاسباتی از 1.5 درصد به سطوح بالاتر. این نرخ می‌تواند برای مناطق مختلف متفاوت وضع شود. هرچند تفاوت در ارزش در مناطق مختلف به واسطه تعاملات عرضه و تقاضا خود باعث پدید آمدن نوسان در مالیات محاسباتی در مناطق مختلف می‌شود، حتی اگر نرخ ثابتی استفاده شود.

۳- افزایش توامان نرخ و پایه مالیاتی.

۴- استفاده از نرخ‌های تصاعدی، شبیه مالیات بر درآمد، موضوع ماده ۱۳۱ قانون مالیات‌های مستقیم به این صورت که نرخ مالیات تا آستانه ارزش ملکی یکم (برای مثال هر متر مربع ۵ میلیون تومان) ۱ درصد، نسبت به مازاد ارزش ملکی یکم تا ارزش ملکی دوم (برای مثال ۱۰میلیون تومان) با نرخ 1.5 درصد، نسبت به مازاد ارزش ملکی دوم تا ارزش ملکی سوم (برای مثال ۲۰ میلیون تومان)، با نرخ ۲ درصد، و نسبت به مازاد ارزش ملکی سوم به بالا با نرخ ۳ درصد محاسبه می‌گردد. برای مثال یک ملک ۱۰۰ متری به ارزش هر متر مربع ۱۵ میلیون تومان (ارزش ملک معادل 1.5 میلیارد تومان) دارای مالیاتی معادل 22.5 میلیون تومان می‌شود که اگر بر اساس ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم، حداکثر ۲۰ درصد قیمت روز محاسبه شود. مالیات بر ارزش ملک یا همان عوارض نوسازی برابر 4.5 میلیون تومان می‌شود. در این صورت نرخ موثر مالیاتی برابر 0.3 درصد می‌شود.

۵- با توجه به اینکه مخارج مسکن در سبد مصرفی خانوار در مناطق و شهرهای مختلف سهم متفاوتی دارد و این باعث می‌شود خط فقر مسکن یا حد ثروتمندی مسکن برای شهرهای مختلف متفاوت باشد، استفاده از آستانه‌های یکسان برای مناطق مختلف به دور از عدالت است. بنابراین یک پیشنهاد تعیین آستانه‌ها بر اساس لنگرگاه میانگین قیمت مسکن در هر شهر است. به علاوه می‌توان برای خانوارهایی که زیر خط فقر مسکن هستند معافیت قرار داد.

۶- با توجه به اینکه مسکن همزمان علاوه بر کارکرد مصرفی به عنوان دارایی نیز به حساب می‌آید، و یک شاخص برای تفکیک تقاضای سرمایه‌ای از مسکن مصرفی، شناسایی املاک مازاد است، می‌توان بر خانه‌های دوم به بعد، نرخ‌های مضاعف وضع کرد. بر این اساس این پیشنهاد قابل طرح است مالکینی که در هر شهر بیش از یک ملک دارند در مورد سایر املاک مازاد بر یک ملک، نرخ عوارض سالانه آن، دو برابر محاسبه و دریافت شود.

علاوه بر پیشنهادات فوق، برخی پیشنهادات ضروری برای اصلاح ساختار بودجه شهرداری‌ها قابل طرح است که لازم است در مقررات حاکم بر روابط مالی شهرداری‌ها تعبیه شود. در این بخش به برخی از این موارد به صورت تیتروار اشاره می‌شود!

۱- تعیین سقف بر مانده بدهی همچنین ایجاد بدهی در شهرداری‌ها برای جلوگیری از ناپایداری مالی دولت‌های محلی.

۲- تحکیم ساز و کارهای شفافیت خصوصا در حوزه‌های مالی و بودجه‌ای. این ساز و کارها به انحای مختلف قابل پیشنهاد و اجراست برای مثال اجرای افشای صورت‌های مالی اولیه، تایید شده و حسابرسی شده شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی‌شهر مطابق با قانون.

۳- رعایت اصول بودجه‌ریزی از جمله اصل جامعیت، اصل خزانه واحد، رعایت قاعده از چه کسی به چه کسی، اصل پاسخگویی، اصل کارایی، اصل اقتصادی تطابق ترجیحات و ...

۴- رعایت اصول بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و واگذاری آن بخش از خدماتی که بخش خصوصی با هزینه تمام شده کمتری ارایه می‌دهد.

۵- استفاده از ساز و کار بازار برای آن دسته از خدماتی که انحصارپذیر (excludable) است. برای مثال وضع عوارض بر جاده‌های پر تردد شهری یا پل‌های مواصلاتی.

۶- شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در فرآیند تدوین، تصویب و اجرای بودجه در شهرداری و شورای شهر و برقراری قواعد لازم برای رفع پیامدهای منفی آن.