ضعف ضمانت اجرا عامل ناکارآمدی قوانین

 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی لایحه شفافیت را از جنبه‌های مختلف اقتصادی، مالی، حقوقی، اجتماعی، سیاسی و مدیریتی مورد بررسی قرار داده است. در این گزارش به ضرورت تقویت ضمانت اجرای لایحه پرداخته شده و آمده است: ضمانت اجرای لایحه شفافیت بدین صورت مطرح شده که عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف مقرر در قانون را «تخلف» در نظر گرفته و متخلفین را مشمول قانون «رسیدگی به تخلفات اداری» کرده است. تجربه اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری نشان‌دهنده آن است که تخلف انگاری تخطی از قانون، توفیق اجرای آن را از اساس دچار مشکل خواهد کرد و ازآنجاکه در بسیاری از قوانین مشابه نظیر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه کشور، ضعف ضمانت اجرا، یکی از عوامل عدم توفیق اجرای دقیق و موثر آنها شده است، ضرورت بازبینی و اصلاح ضمانت اجرای لایحه روشن می‌شود.

به گزارش «تعادل» لایحه شفافیت مشتمل بر 36 ماده در مرداد ماه از سوی دولت جهت بحث، بررسی، تصحیح، تکمیل و درنهایت رد یا تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه شد. این لایحه سعی کرده در 5 بخش 1. تعاریف و اهداف، 2. تکالیف عمومی، 3. تکالیف اختصاصی، 4. شورای عالی شفافیت و بخش آخر سایر مقررات، با افزایش امکان نظارت عمومی و همگانی، موجبات تقویت اعتماد عمومی به حاکمیت و مبارزه با فساد را فراهم کند.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی این لایحه را از جنبه‌های مختلف اقتصادی، مالی، حقوقی، اجتماعی، سیاسی و مدیریتی مورد بررسی قرار داده است که در ادامه به آن خواهیم پرداخت:

در بخشی از این گزارش آمده است: لایحه شفافیت همانند بسیاری از قوانین دیگر، اقدام به تعریف واژگان و مفاهیم پرکاربرد و اساسی لایحه کرده است. ضمن تأیید این رویکرد، طبق بررسی‌های به‌عمل آمده، تعاریف ارایه شده در لایحه با تعاریف ارایه شده در قوانین و مقررات دیگر( به عنوان مثال قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات)دارای اختلاف می‌باشد. اگرچه این امکان وجود دارد که تعاریف به‌روز و جامع‌تر در قوانین جدید ارایه شود، اما بایستی از تعارض حقوقی و اختلاف مفهومی و گاه ماهوی برخی تعابیر در نظام قانونگذاری کشور جلوگیری کرد و تدبیری برای عدم خدشه به احکام قانونی پیشین و انطباق آن با قانون جدید اندیشید. به علاوه برخی از عبارات موجود در لایحه، تفسیرپذیر و ناقص بوده که تحقق اهداف مقنن را زیر سوال خواهد برد.

عباراتی نظیر «اسرار تجاری و حرفه‌ای»، «اطلاعات طبقه‌بندی شده»، «حریم خصوصی»، «کیفیت و زمان مناسب» یا «اطلاعات پردازش شده» در مواد مختلف که احکام لایحه شفافیت را به‌شدت متأثر ساخته و تعریف دقیق و صریح در لایحه ندارد. در این شرایط عدم انتشار یا انتشار ناقص اطلاعات بنا بر عدم تعریف ویژگی‌های داده باز در لایحه یا محرمانه‌سازی و برخورد سلیقه‌ای با طبقه‌بندی اطلاعات، پاشنه آشیل عدم انتشار اطلاعات و درنهایت عدم اجرای صحیح قانون خواهد بود چراکه هریک از اشخاص موضوع این قانون می‌تواند با برچسب محرمانه، نسبت به افشای اطلاعات مقاومت کند. لذا ضروری است معیار مشخصی برای این امور در لایحه تعبیه شود.

اهداف لایحه نیز هرچند از جامعیت نسبی برخوردار بوده و تحقق هریک از آنها نیازمند تدقیق بیشتر در مواد قانونی بخش‌های بعدی لایحه اعم از تکالیف عمومی و اختصاصی و نیز ضمانت اجرای آنهاست. اما می‌توان اهداف دیگری نظیر ایجاد بازار تحلیل و بررسی اطلاعات و داده‌های تخصصی ارایه شده توسط دستگاه‌ها و افزایش کیفیت سیاست‌گذاری و رشد و بهره‌وری را نیز به اهداف لایحه افزود. نکته قابل تأمل دیگر پیرامون اهداف مصرح در لایحه آن است که سازوکار تحقق برخی اهداف لایحه نظیر «تقویت نظارت مستقیم و سازمان یافته مردمی بر نظام تقنینی، قضایی و اجرایی» یا «شفاف کردن ارتباطات و تعاملات در جهت کاهش روابط و مناسبات غیرقانونی» مطرح نشده است.

در بخشی از این گزارش درباره اشخاص مشمول قانون آمده است: اشخاص مشمول قانون یا مقرره، بخش مهمی است که همواره مدنظر مقنن یا مقررات گذار قرار می‌گیرد. لایحه شفافیت برخلاف قوانین و مقررات موجود تقسیم‌بندی جدیدی شامل موسسه عمومی (در قالب 7 دسته) و موسسات خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی ارایه کرده است. در این خصوص سه نکته قابل ذکر است:

  دسته‌بندی جدید نباید باعث تعارض یا تناقض با سایر قوانین و مانع اجرای دقیق احکام مصوب شود.

 لایحه شفافیت برای اشخاص دیگر همانند احزاب و سازمان‌های مردم نهاد، تکالیف مشخصی ارایه کرده است که در بخش اشخاص مشمول به آنها اشاره نشده است.

 به‌طور طبیعی، مکانیزم‌های متعددی بر فرایندها و تصمیم‌گیری نهادها و سازمان‌ها نظارت دارند و شفاف‌سازی اقدامات نهادی، امری سهل و عملیاتی‌تر از اقدامات افراد است. اما ازآنجاکه یکی از مهم‌ترین اقدامات اعتمادزا و انضباط بخش به نظام حکمرانی کشور، تمرکز بر شفافیت فرایندهای تصمیم‌گیری و نحوه مشارکت افراد (اعم از تصمیم‌گیران و مدیران اجرایی و نظارتی) در آن است و همواره این امکان وجود دارد که برخی تصمیم‌های ناکارا و مفسده‌انگیز توسط برخی مدیران و کارگزاران انجام پذیرد و در فضای گمنامی، ردیابی و پیگیری آن میسر نباشد، شفافیت اقدامات افراد (شخص مدیر، کارگزار یا تصمیم‌گیر) موضوع مهمی است که لایحه حاضر از آن غفلت کرده است.

همچنین درباره حوزه‌های مشمول شفاف‌سازی نیز چنین آمده است: لایحه مورد نظر، شفافیت را در دو بخش تکالیف عمومی و اختصاصی بر هریک از دستگاه‌های مشمول تکلیف کرده است که در بخش تکالیف اختصاصی، شفافیت مقررات‌گذاری را مختصراً در فصل اول مورد اشاره قرار داده است و سپس شفاف‌سازی مراجع قضایی و غیرقضایی را نسبتاً مفصل مطرح کرده و درنهایت شفافیت اجرایی را در سه بند شفافیت اقتصادی، شفافیت سیاسی و اجتماعی و شفافیت فرهنگی و آموزشی خلاصه کرده است که هرکدام نیز با نقصان‌هایی روبه رو هستند. برای مثال در فصل اول از بخش سوم با عنوان «شفافیت مقررات‌گذاری» هیچ اشاره‌ای به موضوع مهم شفافیت آرای نمایندگان مجلس نشده است یا در فصل سوم از تکالیف اختصاصی که شفافیت اجرایی را هدف قرار داده است، خبری از شفافیت جلسات هیات دولت و آرای هیات وزیران نیست. لذا با توجه به لزوم جامعیت در امر شفاف‌سازی، لازم است سیاست‌های شفاف‌سازی اولا، دربرگیرنده تمامی امور غیرمحرمانه دستگاه‌ها باشد و ثانیا، تمام پیوندها و ارتباطات مالی، اداری، سیاسی و... بین دستگاه‌ها را نیز شامل شود.

ازاین رو و با توجه به بررسی‌های کارشناسی، حوزه‌ها و فرایندهای متعدد دیگری وجود دارد که به رغم اهمیت و اولویت شفاف‌سازی آنها، در لایحه پیشنهاد نشده‌اند. این حوزه‌ها و فرایندهای مغفول را می‌توان در دو دسته کلی جای داد: الف) حوزه‌ها و فرایندهایی که همانند تکالیف عام، متوجه کلیه اشخاص مشمول می‌شود و می‌تواند به تکالیف عام افزوده شود همانند شفافیت نظام اداری، دریافت‌ها و پرداخت‌های از محل منابع عمومی، تدارکات عمومی، فرصت‌های جذب و همکاری و بهره مندی از امتیازات دولتی، انتصابات، حقوق و مزایای مسوولان حاکمیتی، نامه‌های نمایندگان و سایر مسوولان برای اشتغال، دریافت وام یا جلب کمک، سفرهای خارجی، هدایای دریافتی و... ب) حوزه‌ها و فرایندهای اختصاصی نظیر حوزه‌های مختلف سلامت، محیط زیست و منابع طبیعی، پیمانکاری، املاک و مستغلات، تجارت و بازرگانی یا فرایندهایی همانند واگذاری‌ها در جریان خصوصی‌سازی، تصمیمات شوراهای شهر و روستا درخصوص تغییر کاربری‌ها، مشروح مذاکرات هیات وزیران، تأمین مالی انتخابات، تخصیص ارز و بودجه‌ریزی که می‌تواند به تکالیف اختصاصی اضافه شوند.

همچنین ماده (30) لایحه مورد بررسی، راهبری و نظارت بر اجرای قانون، تعیین راهبردهای شفافسازی، تصویب دستورالعمل‌های اجرایی و هماهنگی و رفع اختلالات در اجرای قانون را به عهده شورای عالی شفافیت قرار داده است. پیشنهاد چنین ماده‌ای مبنی بر ایجاد تشکیلات جدید با عضویت روسای سه قوه، برخی وزرا و مدیران عالیرتبه کشور و تعیین کارکردهای گسترده‌ای نظیر نظارت، راهبری، تعیین راهبرد، تصویب دستورالعمل و هماهنگی و رفع اختلالات اجرای قانون، تنها یک علت می‌تواند داشته باشد، آن هم لزوم تصمیم‌گیری مرجعی فراقوه‌ای درخصوص شفافیت است؛ زیرا نمی‌توان با رویکرد جزیره‌ای، شفافیت هر حوزه یا قوه کشور را به خود آنها سپرد که در این خصوص نکات ذیل قابل ذکر است:

در حال حاضر شوراها و مجامع عالی متعددی در حوزه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مبارزه با فساد و... همچون ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی، شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم، شورای دستگاه‌های نظارتی کشور، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات وجود دارد که ایجاد شورای جدیدی تحت عنوان شفافیت را با اشکال مواجه می‌نماید. چراکه تشابه و همپوشانی شرح وظایف این شوراها کارآمدی، اثربخشی و سرعت عمل آنها را تحت تأثیر قرار داده و موجب سردرگمی اعضا خواهد شد. لذا ضروری است یا شورای جامع و واحدی با اختیارات لازم و کمیسیون‌های تخصصی تعیین گردد یا حداقل مرز میان فهرست وظایف این شوراها مشخص شود.

عضویت شخصیت‌های حقوقی نظیر روسای سه قوه در این شورا، تشکیل جلسات را با مشکل مواجه خواهد ساخت به‌طوری که مشغله بالای اعضا، سبب لغو یا به تعویق افتادن جلسات و کاهش کیفیت برگزاری آنها و عدم اتقان نتایج جلسات خواهد شد.

اگرچه تعداد بالای اعضای شورا، باعث پیچیدگی فرایند اداره و تصمیم‌گیری می‌شود، اما ازآنجاکه یکی از اهداف لایحه، اعتمادسازی و پاسخگویی به عموم مردم بوده و با شناخت شفافیت به مثابه یک حق عمومی درصدد مشارکت عموم مردم در امور حاکمیتی است، لازم است در شورای عالی شفافیت، نمایندگانی از بخش خصوصی، اصناف، بخش تعاونی، احزاب، نهادهای مدنی و سازمان‌های مردم نهاد حضور داشته باشند.

حال با توجه به سابقه نه‌چندان مطلوب ایجاد شوراهای عالی، مسائل و مشکلات مطروحه و محدودیت‌های قانونی ناظر بر ایجاد تشکیلات نهادی جدید، نیاز است؛ اولا، کارکردهای مدنظر مقنن صریح، شفاف و متقن فهرست شود. ثانیا، برمبنای فهرست تکالیف احصا شده، نهادهای مربوطه شناسایی و تکالیف مرتبط به عهده آنان گذاشته شود. در مورد تکالیفی که مختص موضوع شفافیت است و مرجع مشخصی برای آن تعریف نشده است نیز شورای مشابهی نظیر شورای دستگاه‌های نظارتی (موضوع ماده 221 قانون برنامه پنجم )

با تغییراتی خاص نظیر دعوت از ثمن‌ها، تشکل‌ها و سازمان‌های مردم نهاد در موضوع شفافیت، تشکیل جلسه دهد. لکن با توجه به ساختار حکمرانی کشور و موانع متعددی که بر سر راه کارآمدی و اثربخشی سیاست‌ها مشاهده می‌شود، یکی از مهم‌ترین عوامل موثر در کیفیت اجرای سیاست‌ها، مشخص بودن متولی و تدقیق سازوکار ارزیابی و نظارت بر اجرای قانون است. لذا لازم است برای اجرای احکام، پایش، ارزیابی و نظارت، متولی‌های مشخص، تعیین گردد. مادامی که متولی‌ها به صورت مشخص و دقیق در متن قانون تصریح نشوند، امر اجرا، پیگیری و نظارت دچار ضعف می‌گردد. لذا بایستی تشکیلات سازمانی، نحوه تأمین مالی، فرایند اجرایی و سازوکارهای نظارتی متولی اجرای قانون به صورت شفاف مشخص شود.

  ضمانت اجرا تقویت شود

 ضمانت اجرای لایحه شفافیت بدین صورت در ماده (34) آن دیده شده است که عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف مقرر در قانون را «تخلف»در نظر گرفته و متخلفین را مشمول قانون «رسیدگی به تخلفات اداری» کرده است. تجربه اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری نشان‌دهنده آن است که تخلف انگاری تخطی از قانون، توفیق اجرای آن را از اساس دچار مشکل خواهد کرد و ازآنجاکه در بسیاری از قوانین مشابه نظیر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه کشور، ضعف ضمانت اجرا، یکی از عوامل عدم توفیق اجرای دقیق و موثر آنها شده است، ضرورت بازبینی و اصلاح ضمانت اجرای لایحه روشن می‌شود.

علاوه بر این، همان‌طور که در ادبیات موضوع مطرح می‌شود، ضمانت‌های اجرایی طیف گسترده‌ای از ضمانت‌های مدنی، اداری، مالی، سیاسی و قضایی دارد که هریک براساس مفاد حکم قانونی و متناسب با نحوه اجرا نشدن قانون، سازوکارهای بازدارنده و پیشگیرانه یا جبران‌کننده تعبیه می‌کند. بنابراین،

 با توجه به ویژگی‌های قانون رسیدگی به تخلفات اداری و تجربه کشور در اجرای ترتیبات قانونی، لازم است ضمن ارتقای سازوکارهای ضمانت اجرا، عدم اجرای برخی از احکام لایحه پیشنهادی جرمان‌انگاری شود. در بخش نتیجه‌گیری این گزارش هم آمده است: با عنایت به مطالب مزبور و اهمیت موضوع شفافیت و لزوم بهره‌برداری از فرصت پیش آمده در راستای ارتقای کارآمدی نظام حکمرانی کشور، پیشنهاد می‌شود کلیات لایحه شفافیت مورد پذیرش قرار گیرد و جزییات لایحه با محورهای پیش گفته اصلاح شود: ‌تصحیح و تکمیل مقدمه توجیهی، تصحیح و تدقیق تعاریف و اهداف، تصحیح دسته‌بندی و تکمیل اشخاص مشمول، تکمیل حوزه‌های مشمول شفاف‌سازی، بازنگری در مسوولیت اجرا، پایش، ارزیابی و نظارت بر اجرای قانون و بازنگری و افزایش کارآمدی ضمانت اجرا.