پرهیز از تحمیل بارهای مالی جدید

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تازه‌ترین گزارش خود مصارف بودجه 99 را مورد ارزیابی قرار داده و تاکید کرده است که تحمیل بارهای مالی جدید به دولت از طریق ارایه پیشنهادهایی برای گسترش خدمات دولتی و... بودجه سال آینده را آسیب پذیرتر خواهد کرد.  به گزارش «تعادل» مصارف عمومی بودجه 99 نسبت به مصوب بودجه سال جاری 8 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 98 حدود 26 درصد افزایش پیدا کرده است که البته عدد فوق با اضافه کردن میزان هزینه منتقل شده به جدول هدفمندی یارانه‌ها، نشان‌دهنده رشد 34 درصدی مصارف نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1398 است.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی گزارشی مصارف بودجه سال آتی را در چهار بخش سطح کلان، اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی بررسی کرده و در پایان به برخی نکات درباره ردیف‌های متفرقه و بودجه استان‌ها در لایحه بودجه سال1399 اشاره کرده است. در انتهای گزارش نیز پس از بررسی تغییرات بودجه سال 99 (شامل مصارف هدفمندی گسترده شدن بخش فرابودجه‌ای و...) پیش‌بینی تحقق ارقام مصارف بودجه برای سال آتی را ارایه داده است که در ادامه می‌خوانیم.

در لایحه بودجه سال 1399 معادل 75 درصد مصارف عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌ای اختصاص یافته است، این سهم برای پیش‌بینی عملکرد بودجه در سال 1398 معادل 81 درصد است. از نظر مقدار اسمی نیز اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه سال 1399 نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1398 حدود 18 درصد و نسبت به قانون بودجه سال 1398 حدود 4 درصد افزایش نشان می‌دهد. در صورت در نظر گرفتن اعتبارات منتقل شده به جدول تبصره «14 » ماده واحده رشد اعتبارات هزینه‌ای نسبت به قانون سال 1398، 5/13 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1398 حدود 4/28 درصد بوده است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1399 با رقم 703 هزار میلیارد ریال نسبت به قانون بودجه سال 1398، 5 درصد رشد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1398 برابر 63 درصد افزایش یافته است. سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مصارف عمومی دولت در سال1398 حدود 14 درصد است و عملکرد این رقم برای سال 1398 حدود 11 درصد پیش‌بینی می‌شود. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال 1399 حدود 470 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. پیش‌بینی می‌شود عملکرد این رقم در سال جاری 316 هزار میلیارد ریال باشد.

اعتبارات متفرقه در لایحه سال 1399 با رقم 549 هزار میلیارد ریال نسبت به مصوب سال 1398 حدود 5 درصد افزایش یافته است.

مقایسه دستگاه‌های عمده نشان می‌دهد که سهم وزارت آموزش و پرورش، صندوق بازنشستگی و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح از کل هزینه عمومی در سال 1399 نسبت به بودجه سال قبل رشد پیدا کرده است. از آنجا که کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی فراتر از کارکرد صندوقی این دستگاه‌ها است این مساله زنگ خطر وابستگی بیشتر این صندوق‌ها به بودجه عمومی را نشان می‌دهد.

اعتبارات استانی 269 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1399 پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال 1398، 5 درصد رشد کرده که کمتر از رشد بودجه عمومی است.

  پاسخگویی، محاسبه و شفافیت بودجه

اولین قدم در جهت اصلاح و بهبود یک نظام داشتن تصویر صحیح و شفاف از شرایط موجود است. هرچند رشد بودجه در مقایسه با سال‌های گذشته کمتر است (8 درصد بدون اضافه کردن یارانه‌ها و 15 درصد با احتساب یارانه منتقل شده در مقایسه با تورم 25 درصدی نقطه به نقطه در آبان‌ماه 1398) با این وجودگستره‌ای از تبصره‌های دارای بار مالی فراتراز بودجه، جداول فرابودجه‌ای نظیر جدول تبصره‌های «4» (صندوق توسعه ملی) و 14 (هدفمندی یارانه‌ها)، وجود ارقام منظور نشده (به صورت هزینه 1) باعث شده تا مقایسه بودجه به آسانی امکان‌پذیر نباشد. این مشکل در اجزای مصارف با توجه به کوچک‌تر بودن در بودجه عمومی حادتر است و در برخی از دستگاه‌ها نظیر دستگاه‌های نظامی (با توجه به اعتبارات مندرج در تبصره «4 ») هزینه پیش‌بینی شده خارج از بودجه بخش قابل توجهی از هزینه‌های این دستگاه‌ها را به خود اختصاص داده است. لذا پیش از هرگونه فرایند اصلاحی باید تجمیع کلیه هزینه‌های دولت و همچنین تعهدات و جبران تعهدات گذشته در قالب واحدی انجام بپذیرد.

 ایراد دیگر بودجه عدم توان نظارتی دولت بر مدیریت هزینه‌های دستگاه‌ها است که در تبصره «20» بودجه امسال تلاش شده از طریق ثبت اطلاعات در سامانه کارمند ایران تصویر بهتری از چگونگی هزینه ایجاد شود. هرچند متن پیشنهاد شده شائبه عدم شمول حقوق و مزایای پرداخت شده از محل درآمدهای اختصاصی را دارد. با این حال تجربه گذشته و سامانه‌های مبتنی بر اظهار دستگاه‌ها نشان می‌دهد که در عمل چنین سامانه‌هایی با سرعت کم و مقاومت شدید برخی دستگاه‌ها جلو رفته و اطلاعات تجمیع شده در بسیاری از مواقع ناقص و غیرقابل استناد است. یک راهکار برای رفع این مشکل، تجمیع نظام کلیه پرداخت‌ها توسط برنامه‌ریز مرکزی است که باید با اصلاحات در ساختار خزانه، افزایش توان فناوری خزانه و همچنین اصلاح موانع قانونی، کلیه پرداخت‌های دستگاه‌های دولتی و عمومی غیردولتی توسط دولت قابل ارزیابی و پایش شود.

  محدودیت درآمد دولت

 و اصلاح عملکرد بودجه

 با توجه به شرایط کلان اقتصاد و برآورد میزان درآمدهای دولت به ویژه درآمدهای نفتی در سال آینده، انتظار می‌رود در سال آینده عدم تحقق در درآمدهای پیش‌بینی شده رخ داده و در صورت عدم کاهش مصارف مشکل کسری بودجه رخ دهد.

سازمان برنامه در این باره چند پیشنهاد داده است. راهکار برنامه‌محور کردن و راه‌اندازی کمیته مدیریت هزینه به منظور تمرکز به بخشی از دستگاه‌های اجرایی برای مدیریت این هزینه، از موارد پیشنهاد شده در طرح اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه برای کاهش هزینه است. با این‌حال ابهام در نحوه اجرا و شفاف نبودن عملکرد کمیته‌های کاهش هزینه و نامشخص بودن سازوکار نحوه کمک برنامه‌محور شدن بودجه به مدیریت هزینه‌ها و چگونگی تعیین برنامه‌ها و دستگاه‌های سیاست‌گذار، وجود ذی‌نفعان مختلف و مقاومت آنان در مقابل اقدام عملی در مدیریت هزینه‌های عمومی باعث شده تا در عمل مدیرت اصولی هزینه‌ها که منجر به هزینه کرد کارا می‌شود در حاشیه قرار گرفته و همچنان به جای دنبال کردن بودجه‌ریزی برمبنای صفر تعدیل شده، بودجه‌ریزی افزایشی در دستور کار قرار داشته باشد. راهکار دیگر ارایه شده حرکت به سمت بودجه‌ریزی میان مدت با ارایه بودجه عمومی دستگاه‌ها در سال 1400 است تا دستگاه‌ها با مشاهده بودجه سال آینده زمان کافی برای کاهش هزینه‌های جاری خود در میان مدت را به دست آورند. به‌رغم هدف‌گذاری صحیح، موفقیت این طرح‌ها در بالا بردن کارایی مصارف دارای ابهام بوده و مشخص نیست که چگونه برخی از برنامه‌ها که شکل کیفی دارند، قابل ارزیابی خواهند بود. همچنین عدم پیش‌بینی دقیق و برنامه‌ریزی شده (رشد 10 درصدی اعتبار حدود 80 درصد از دستگاه‌ها) موجب کاهش اعتبار این برآوردها شده و ازسوی دیگر الزام آور بودن این ارقام نیز محل بحث است و ارتباط لایحه بودجه سال 1400 با آنچه امسال برای 1400 تصویب می‌شود، مشخص نیست. یک پیشنهاد مشخص در این زمینه اجرای این اصلاحات ساختاری به صورت بخشی و محدود، ولی به صورت کامل است تا پس از رفع ایرادهای احتمالی، بتوان بقیه بخش‌های بودجه را نیز به سمت شکل جدید تغییر ساختار داد. مشکل دیگر عدم برآورد از حجم صرفه جویی - افزایش کارایی ناشی از این اصلاحات توسط سیاست‌گذاران است. علاوه بر نکات فوق یک مساله مهم در بعد مصارف عمومی، وابستگی شدید صندوق‌های بازنشستگی به کمک دولت و رشد کمک به صندوق‌ها در بودجه عمومی کشور است. پیشنهاد می‌شود میزان کمک به این صندوق‌ها در بودجه مشروط به میزان شفافیت در هزینه کرد و همچنین اقدام در روند اصلاح این صندوق‌ها شود تا از رشد بار مالی در سال‌های آینده جلوگیری شود.

  نرخ ارز ترجیحی و کارایی مصارف

 در بودجه سال 1399 مجدداً پیش‌بینی شده که بخشی از واردات با نرخ دولتی 4200 تومان صورت بگیرد. برآورد می‌شود این میزان واردات معادل 80 هزار میلیارد تومان یعنی حدود یک ششم کل مصارف در بودجه عمومی بار مالی داشته باشد. با توجه به محدودیت منابع در سال آینده و احتمال بالای عدم تحقق، پیشنهاد می‌شود ارزیابی دقیقی از کارایی سیاست ارز ترجیجی با توجه به هزینه فرصت آنکه عدم تحقق مصارف عمدتاً عمرانی یا استفاده از منابع نامتعارف و پرخطر است صورت گیرد.

  مدیریت بار مالی جدید

با توجه به برآوردها از منابع درآمدی در سال 1399 تحمیل بار مالی جدید به دولت از طریق ارایه پیشنهادهایی برای گسترش خدمات دولتی و... بودجه سال آینده را آسیب‌پذیرتر خواهد کرد. ازسوی دیگر سهم تملک دارایی‌های مالی در سال‌های اخیر به‌طور پیوسته درحال افزایش بوده و باید استقراض مالی دولت تا حد امکان محدود شود. پیشنهاد می‌شود در کلیه طرح‌های پیشنهادی این محدودیت در نظر گرفته شود و ارایه طرح جدید، منوط به صرفه‌جویی در مصارف مصوب باشد.