ایرادهای حقوقی به رفتار مجلس در رد لایحه بودجه

لعیا جنیدی

در نظام‌های حقوقی‌سیاسی، قوه مجریه، به دلیل وصف اجرایی عمده بودجه، نقشی ممتاز و غیر قابل جایگزینی در طراحی بودجه و ابتکار عمل آن در دست دارد. به همین جهت قوانین اساسی یا عرف‌های حوزه حقوق اساسی در کشورها، نوعاً بر ممنوعیت یا محدودیت تغییر لوایح بودجه از سوی پارلمان مستقر شده‌اند. پایه‌ این اندیشه نوعی را به سادگی و روشنی می‌توان از اصل ۵۲ قانون اساسی نیز دریافت کرد. در اصل (۵۲) قانون اساسی به لزوم تهیه بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت و عدم امکان ارایه بودجه آن در قالب طرح پرداخته شده است ،همچنین اصل (۱۲۶) قانون اساسی هم در  بیان مسوولیت رییس‌جمهور نسبت به امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی نیز موید دیگری بر همین رویکرد است و بر آن پای می‌فشارد. اقدام اخیر مجلس در رد چارچوب کلی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، قابل تأمّل و با اصول یاد شده ناسازگار است. عدم امکان تغییر اساسی یا جدی لایحه بودجه و تأکید بر عدم تغییر شاکله لایحه بودجه، امکان رد چارچوب کلی این لایحه را قابل تأمل می‌سازد. مجلس محترم شورای اسلامی روز سه‌شنبه کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ را که توسط دولت محترم تهیه و تقدیم شده بود، رد کرد و آن را به دولت برگرداند؛ اقدامی که با توجه به فرآیند آن، تا اندازه‌ای عجیب و دور از اصول قانون اساسی و حتی قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و رویه‌ معمول در گذشته به نظر می‌رسد. از مسیر تصمیم‌سازی مجلس بر می‌آید که به ظاهر بر پایه مواد ۱۸۲ و بعد قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی عمل کرده باشد. با این وصف حتی اگر سازگاری مواد (۱۸۲) به بعد آیین‌نامه داخلی مجلس را با قانون اساسی از این نظر مورد شبهه قرار ندهیم، فرایند طی شده در مجلس شورای اسلامی در رسیدگی نسبت به لایحه بودجه، منطبق حتی با خود آیین‌نامه داخلی یاد شده و بطور مشخصاً تبصره ۳ ماده (۱۸۲) آن، این آیین‌نامه هم‌آهنگ و منطبق نیست به نظر نمی‌رسد. زیرا خوانش دقیق این تبصره، نشانگر آن است که فرایند رسیدگی به لایحه بودجه باید در وهله نخست اول، به صورت رسیدگی نسبت به کلیات لایحه در کمیسیون تلفیق و تصمیم به ردّ یا قبول کلیات و ارایه به مجلس باشد. حال چنانچه کمیسیون تلفیق و مجلس هر دو کلیات لایحه بودجه را ردّ کنند، مراتب به دولت اعلام می‌شود و اگر کلیات به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، به کمیسیون تلفیق برای تهیه گزارش جدید اعاده خواهد شد. ورود تفصیلی کمیسیون به متن لایحه بودجه و تغییرات جدی در آن، ماهیت لایحه بودجه را دگرگون و عملاً به صورت مصوبه کمیسیون در می‌آورد و در این صورت آنچه در صحن مجلس به رأی گذاشته می‌شود، مصوبه کمیسیون تلفیق است و نه لایحه دولت و بنابراین رد و قبول مجلس نیز ناظر به آن مصوبه خواهد بود نه لایحه دولت که از نظر شکلی اساساً موضوع بررسی در صحن مجلس نبوده است. شاید همین امر موجب شده که سال گذشته نیز مجلس پس از استماع گزارش کمیسیون و رد مصوبه آن، موضوع را دوباره مجدّداً به کمیسیون تلفیق و نه دولت برگرداند اعاده کرد. بدین‌ترتیب درخصوص لایحه بودجه - که نقش قوه مجریه در آن ممتاز و طراحی آن حق و وظیفه انحصاری قوه مجریه است و دخالت پارلمان/مجلس باید در آن حداقلی باشد و نباید منجر به تغییر شاکله لایحه شود - یا باید معتقد بود که اساساً امکان رد چارچوب کلی لایحه وجود ندارد، زیرا قانون اجازه ابتکار طرح جایگزین را به مجلس نمی‌دهد یا حتی اگر بر این باور باشیم که چنین امکانی وجود دارد، می‌بایست رسیدگی در دو مرحله یعنی ابتدا نسبت به چارچوب کلی لایحه در کمیسیون تلفیق و سپس در صحن علنی مجلس به عمل‌اید تا در صورت رد چارچوب کلی، موضوع به دولت اعلام و در صورت تأیید کلیات، به کمیسیون تلفیق اعاده و گزارش ناظر به تفصیل مقررات آن تهیه و ارایه شود. وضعیت فعلی از آن جهت بغرنج و پیچیده است که آن چه از نظر شکلی مورد بررسی قرار گرفته و رد شده، گزارش و مصوبه کمیسیون تلفیق است نه لایحه تقدیمی دولت. در مورد رد لایحه بودجه در مجلس و مساله عدم حضور رییس‌جمهور باید چنان که اشاره شد، توجه داشت که آنچه در جلسه مجلس مورد بررسی قرار گرفته است، مصوبه کمیسیون تلفیق است که تفاوت‌های اساسی با متن ارسالی دولت دارد، بدیهی است که قطع نظر از فقدان حکم قانونی بر حضور رییس‌جمهور، از نظر عرف سیاسی نیز رییس‌جمهور وظیفه‌ای نسبت به حضور در مجلس برای دفاع از مصوبه کمیسیون تلفیق ندارد. از منظر حقوقی، به موجب قانون اساسی، رییس‌جمهور اختیار دارد بخش‌هایی از وظایف خود را به دیگری محول کند و این اختیار در اصل (۱۲۶) قانون اساسی درخصوص برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی، منصوص است. در همین راستا، سازمان برنامه و بودجه تشکیل و رییس‌جمهور، رییس آن را که معاون او نیز تلقی می‌شود، منصوب نموده و رییس سازمان برنامه و بودجه هم در راستای دفاع از مواضع دولت و انجام وظایف مربوطه در مجلس حضور داشته و بطور مشروح موضع دولت را بیان کرده است. از ماده (۱۲۱) قانون برنامه ششم توسعه نیز به وضوح بر می‌آید که وظیفه قانونی ارایه گزارش عملکرد بودجه سالانه همراه با ارایه لایحه بودجه سال بعد به عهده دولت و نه شخص رییس‌جمهور است و از این جهت عدم حضور رییس‌جمهور، مغایرتی با قانون ندارد.