اقتصاد ایران در گرداب کسری بودجه

هرچند مقامات دولت سیزدهم در طول هفته‌های گذشته بارها تاکید کرده‌اند که بودجه 1401 را بدون کسری اجرا کرده و در این زمینه نگرانی ندارند اما برآوردهایی که حتی از مجلس بیرون می‌آید نیز این نگرانی را به وجود می‌آورد که نه تنها کسری بودجه در اقتصاد ایران مدیریت نشده که حتی تحت تاثیر به نتیجه نرسیدن برنامه‌های درآمدی دولت در حال شدیدتر شدن است. ماجرای کسری بودجه تنها به دولت فعلی محدود نمی‌شود.

در سال‌های پایانی دولت دوازدهم نیز به دلیل کاهش درآمدهای نفتی، دولت با معضل کسری بودجه مواجه شد. در آن دوره از سوی رییس کل وقت بانک مرکزی گفته می‌شد که دولت در حال استقراض غیرمستقیم از این بانک است و منابع وصول نشده صندوق توسعه ملی را در قالب ریال از این بانک دریافت کرده و در قالب بودجه هزینه کرده است و از سوی دیگر سازمان برنامه و بودجه در آن زمان این موضوع را تکذیب می‌کرد.

افزایش قابل توجه پایه پولی و رشد شدید نقدینگی در سال‌های اخیر اما نشان می‌دهد که دولت به هر حال مجبور به خلق پول تازه شده و بخشی از تورم بالای امروز ریشه در همان عملکرد دارد و این روند در دولت فعلی نیز ادامه پیدا کرده است، هرچند تمام مقامات دولتی تاکید دارند که چنین موضوعی را نپذیرند.

یکی از اصلی‌ترین گزارش‌های منتشر شده در این زمینه به برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس اختصاص داشت. در روزهای پایانی آذرماه چیزی که مرکز پژوهش‌های مجلس از کسری بودجه دولت برآورده کرده بود عددی بیش از ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش اعلام کرده بود با فرض پرداخت همه هزینه‌ای عمومی، پیش‌بینی می‌شود دولت تا پایان سال ۱۴۰۱ برای تامین بودجه عمومی به حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان نیاز خواهد داشت که با لحاظ بار مالی انتقال یافته از سال ۱۴۰۰ این رقم به حدود ۳۶۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد.

برآوردهای همین مرکز هم از تحقق منابع کشور در ۷ ماهه اول سال حکایت از آن داشت که تنها ۷۳ درصد از مجموع منابع بودجه محقق شده‌اند. در این میان متوسط تحقق درآمدهای نفتی کشور البته از عدد ۵۶ درصد بیشتر نشده است. نکته مهم اما آمار دیگری است که در همین گزارش از تحقق تنها ۲۷ درصدی بودجه عمرانی کشور در ۶ ماه نخست خبر می‌دهد و این به آن معناست که دولت بار دیگر به دلیل ناتوانی در تحقق درآمدها، از بودجه عمرانی کاسته و با ۷۳ درصد آن حقوق و دستمزد را پرداخت کرده است.

با وجود انتشار این گزارش اما در روزهای بعد رییس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرد که بخش قابل توجهی از منابع بودجه محقق شده و نگرانی از کسری بودجه صحت ندارد. همین روند در تحلیل مرکز پژوهش‌های مجلس از بودجه سال آینده نیز تکرار شد.

تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که بخشی از منابع پیش بینی شده دولت طی سال محقق نخواهد شد و به این دلیل دولت طی سال با کسری احتمالی تأمین نشده مواجه می‌شود. این کسری تأمین نشده که علت آن بیش برآوردی منابع عمومی دولت است طی سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و بعضاً از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع مجوزهای شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا در سال‌های 1398 و 1399 یا مجوز استقراض از صندوق توسعه ملی در سال 1401 تأمین شد.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مطابق با ارزیابی کارشناسی کسری احتمالی تأمین نشده قانون بودجه سال 1401 حدود 300 هزار میلیارد تومان بود که به دلیل کسب مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه‌های قانون بودجه و تغییرات پیش بینی صادرات، پیش‌بینی نفت و گاز تا پایان سال به حدود 114 هزار میلیارد تومان کاهش یافت. بخش اصلی این کسری به دلیل بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. این بیش برآوردی در لایحه بودجه سال 1402 نیز قابل مشاهده است.

ارزیابی انجام شده از لایحه بودجه سال 1402 نشان می‌دهد که کسری احتمالی تأمین نشده از محل بیش برآوردی منابع حدود 200 هزار میلیارد تومان خواهد بود. نسبت کسری احتمالی تأمین نشده از مجموع منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال 1402 حدود 10 درصد است در حالی این نسبت در بودجه سال 1401 پیش از مجوزهای خارج از سقف حدود 19.5 درصد بوده و برای سال‌های قبل از آن نیز درصد بالاتری بوده است.

در خصوص منابع تبصره 14 نیز به نظر می‌رسد منابع پیش‌بینی شده در این بخش از لایحه در حد قابل قبولی محقق شود. عملکرد منابع و مصارف این تبصره در سال 1401 با توجه به انتقال مصارف مربوط به پرداخت‌های حمایتی مردمی‌سازی یارانه‌ها به آن با کسری قابل توجه مواجه بود که به عدم تخصیص یا تخصیص‌های پایین بسیاری از ردیف‌های موضوع این تبصره منجر شد. به عنوان نمونه در 9 ماهه ابتدایی سال 1401 مواردی مانند پرداخت وزارت بهداشت سازمان بیمه سلامت و انتقال خون نسبت به مصوب 9 ماهه 68 درصد، بخش عمده‌ای از مصارف به جز پرداختی‌های یارانه‌ای و نهادهای حمایتی نسبت به مصوب 9 ماهه حدود 30 درصد و بازپرداخت سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در بهینه‌سازی سوخت صفر درصد بوده است.

البته لازم به ذکر است که کسری احتمالی محاسبه شده مربوط به ارقام داخل سقف بودجه بوده و ارقام خارج از آنکه لاجرم به بدهی دولت تبدیل می‌شوند در محاسبات منظور نشده است. در چنین شرایطی، این سوال وجود دارد که دو قوه سرانجام به چه جمع‌بندی در این زمینه خواهند رسید و البته این سوال وجود دارد که با وجود تمام وعده‌ها چرا آنچه که از آن به عنوان اصلاح ساختاری بودجه یاد می‌شود، هرگز اجرایی نشده است؟

غلامرضا سلامی - کارشناس مسائل اقتصادی -  در گفت‌وگو با تعادل از پیچیدگی فرآیند اصلاح ساختاری بودجه در اقتصاد ایران می‌گوید و معتقد است برای رسیدن به آن نقطه باید اقدامات قابل توجهی در دستور کار قرار گیرد.

او با بیان اینکه امروز بخش مهمی از بودجه جاری کشور صرف پرداخت حقوق می‌شود، توضیح داد: وقتی ما در تمام این سال‌ها از لزوم کوچک و چابک‌سازی دولت سخن می‌گفتیم اما هیچ اقدامی در این زمینه صورت نگرفت، علت اصلی رسیدن به چنین نقطه‌ای است. امروز دولت چند میلیون کارمند و چند میلیون بازنشسته دارد که در هر ماه باید رقمی قابل توجه را به حساب آنها واریز کند. این عدد نه قابل کاهش است و نه می‌توان برای مدتی از آن صرف نظر کرد. در واقع بخش بزرگی از هزینه جاری دولت به همین پول‌ها اختصاص دارد و تلاش برای اصلاح آن نیاز به تغییر در بسیاری از مقدمات و بهبود شرایط دارد.

این کارشناس اقتصادی، نبود شفافیت و برنامه‌ریزی دقیق را یکی دیگر از مشکلات بودجه‌ریزی کشور دانست و گفت: برای مثال در کشور ما یارانه سهم مهمی از منابع دولت را دارد اما کدام ارزیابی نشان می‌دهد که ما دقیقا در سال چه قدر یارانه پنهان می‌دهیم؟ منابع آن چگونه تامین می‌شود؟ تا چه حد به عدالت مالیاتی نزدیک است؟ و سوالات دیگری که در این زمینه سال‌هاست که مطرح هستند. از سوی دیگر در بخش‌های دیگر نیز ما همواره ابهامات مختلف در زمینه هزینه کرد بودجه داشته‌ایم و این مساله راه اصلاح بودجه را دشوارتر می‌کند.

سلامی با بیان اینکه تداوم کسری بودجه، اقتصاد ایران را با بیماری‌های مختلفی مواجه کرده، تاکید کرد: وقتی دولت‌ها به دلایل مختلف توان تامین هزینه‌های جاری را ندارند، بودجه در اجرا با ناترازی و کسری مواجه می‌شود و چون بخش مهمی از این بودجه به مسائل جاری اختصاص دارد امکان کنار گذاشتن آنها نیز وجود ندارد. به این ترتیب، دولت با این چالش مواجه می‌شود که در کوتاه‌مدت منابع درآمدی تازه‌ای به دست آورد و با توجه به اینکه مسائلی چون درآمدهای پایدار مالیاتی، عملا در ایران برای مدتی طولانی مورد توجه نبوده‌اند گزینه‌ای جز استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی که ما را به گرداب کسری بودجه و تورم گسترده رهسپار می‌کند، باقی نمی‌ماند.

وی ادامه داد: نگاهی به وضعیت شرکت‌ها و نهادهای مختلف در اقتصاد ما به خوبی این موضوع را نشان می‌دهد. برآوردها می‌گویند که تنها بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی بخش مهمی از پایه پولی کشور را تشکیل می‌دهند که رقم آن بین 20 تا 30 درصد تخمین زده می‌شود. اگر به این موضوع تکلیف بانک‌ها به خرید اوراق دولتی یا تسهیلات تکلیفی اعطا شده از سوی بانک‌ها را اضافه کنیم نیز مشخص می‌شود که کار چه قدر پیچیده است و عملا بخش مهمی از مشکلات ریشه در همین کسری بودجه دارد.

او افزود: وضعیت شرکت‌های دولتی را ببینید. امروز از خودروسازان بزرگ کشور گرفته تا شرکت راه آهن، رسما با زیان‌های چند هزار میلیارد تومانی مواجه هستند، بسیاری از دیگر شرکت‌ها نیز یا وضعیتی مشابه دارند یا چون عملکرد آنها دقیق ارایه نشده در محدود خطر نیستند. به این ترتیب ساختار غلط اقتصادی ما را به کسری بودجه انداخته و کسری بودجه خود عاملی برای بسیاری از مشکلات دیگر شده است و لااقل در کوتاه‌مدت نشانه‌ای از اصلاحات ساختاری در این زمینه و تلاش برای برون رفت از گرداب دیده نمی‌شود.