ضربه‌گیرهای بودجه «نفت‌زده»
گروه اقتصاد کلان
بر اساس لایحه بودجه سال 1395 قیمت هر بشکه نفت 40دلار در نظر گرفته شده است. با آنکه قیمت نفت در بودجه سال آینده نسبت به بودجه امسال کاهش دارد اما باز هم نسبت درآمدهای نفتی حاصل از صادرات نفت خام به کل درآمدهای دولت بالغ بر 25درصد است. از سوی دیگر کارشناسان برآورد می‌کنند که با رفع تحریم‌ها و افزایش صادرات نفت ایران احتمال افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت باز هم وجود دارد که دولت می‌تواند از آن بهره ببرد. همین موضوع سبب شده است که مرکز پژوهش‌های مجلس به آسیب‌شناسی نوسان قیمت نفت و وابستگی بودجه به آن بپردازد و قواعد مالی در این خصوص را مورد ارزیابی قرار دهد.
بنا براین گزارش، نوسان قیمت نفت و وابستگی زیاد بودجه به درآمدهای نفتی، عوارض زیادی برای اقتصادهای نفتخیز داشته است. رشد پرنوسان و غالبا کم، آسیب‌پذیری زیاد نسبت به شوک‌های بیرونی و تنوع کم اقتصادی ازجمله این عوارض به شمار می‌روند. در کنار راهکارهای مختلف برای متنوع‌سازی اقتصادها و کاهش وابستگی به نفت، برای کنترل نوسانات و عوارض مختلف اتکا به درآمدهای نفتی، قواعد و چارچوب‌های خاصی تحت عنوان قواعد و چارچوب‌های مالی توسعه داده شده است.
بازوی پژوهشی مجلس در این مورد می‌نویسد: در همین راستا و برای ایجاد ضربه‌گیر نوسانات ناشی از منبع نوسان‌کننده به بودجه سنواتی و مدیریت منابع بین نسلی از طریق بودجه، تدوین قواعد مالی متناسب با شرایط کشور ضروری به نظر می‌رسد.
این گزارش با اشاره به این نکته که نوسان قیمت و درآمدهای نفتی، عمدتا در نوسان بودجه‌های عمرانی (که نسبت به بودجه‌های جاری کمتر اجباری هستند) منعکس می‌شود، می‌نویسد: همین نوسان بودجه و در نتیجه بودجه عمرانی در نتیجه نوسان قیمت نفت، عامل مهمی در رشد اقتصادی کشورهای متکی به این منبع طبیعی به شمار می‌رود.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی است «به دلیل چگونگی ارتباط نفت با بودجه در برخی کشورهای متکی به منبع، تسلط بودجه دولت بر سایر سیاست‌های پولی و ارزی در این کشورها مشهود است. در ایران نیز به دلیل اینکه منابع نفتی بودجه از حاصل ضرب قیمت نفت، قیمت محاسباتی تسعیر ارز حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت حاصل می‌شود، در بسیاری از سال‌ها به‌طور مشهودی نرخ تسعیر، در کنار قیمت نفت و حجم صادرات نفت به ابزار سیاست مالی دولت تبدیل شده است. حالت خاص این پدیده در اتفاقات سال‌های بعد از 1390 مشاهده می‌شود که پس از نصف شدن منابع نفتی در بودجه نرخ ارز نیز دوبرابر شد.»
«نفت‌زدگی» اصطلاحی معادل «بیماری هلندی» است که کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش آورده‌اند: پدیده تسلط مالی مانع سیاستگذاری درست پولی و ارزی شده و عوارض دیگری مثل تورم بالا را به دنبال دارد. صرفنظر از تاثیرات نوسانات قیمت و حجم صادرات نفت بر رشد و نیز اختلال در سایر سیاست‌های اقتصادی، غالب کشورهای نفتی به عوارض جانبی نفت‌زدگی نیز دچار می‌شوند. ادبیات اقتصادی در کشورهایی که بودجه دولت در آنها متکی به منابع طبیعی است، مملو از مشکلات مختلف و البته مشترک است. یکی از مهم‌ترین این موارد، عدم تنوع اقتصاد در این کشورهاست که خود دلیل کاهش رشد است و افزایش آن نیز به افزایش رشد می‌انجامد.
اما برای جلوگیری از این اتفاق چه باید کرد؟ مرکز پژوهش‌های مجلس برای این مهم به سمت تعریف قواعد مالی رفته است و می‌نویسد: یکی از راهکارهای جلوگیری از انتقال نوسان قیمت و درآمد نفت بر بودجه دولت و اقتصاد کشورهای صادرکننده نفت تعریف قواعد مالی است. یعنی قاعده‌یی که یک قید بلندمدت را از طریق محدودیتی کمی بر ارقام بودجه‌یی وضع می‌کند. به این ترتیب سیاست مالی در چارچوب اعداد و ارقامی شکل داده می‌شود که به راحتی قابل انحراف یا تلاطم نیستند.
کارشناسان مرکز پژوهش‌ها ضمن ارزیابی انواع قواعد مالی بدهی، تعادل ساختاری، تعادل بودجه‌یی، مخارج و قواعد درآمد و تعیین مزایا و معایب آنها می‌نویسند: براساس داده‌های تاریخی صادرات و قیمت نفت، با فرض افزایش 500هزار بشکه‌یی مقدار صادرات نفت ایران در سال آتی و نیز فرض قیمت نفت 40دلار، قیمت و درآمد دلاری نفت ایران به همراه شوک ناشی از نوسانات این درآمد هر قدر قیمت واقعی نفت نوسان زیادی داشته باشد و هرچه به سمت قواعد مالی با دامنه زمانی بیشتر حرکت کنیم، از نوسان قیمت کاسته می‌شود.
همچنین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به این نکته که بدون درنظر گرفتن هیچ قاعده هموارکننده، شوک ناشی از نوسان درآمد نفت طی 15سال گذشته، حداقل 5بار در کانال 40درصد مثبت یا منفی بوده است، می‌آورد: ازجمله ویژگی‌های بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متاثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات ازجمله متغیرهای برون‌زای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت تابع تحولات سیاسی نیز هست، ازاین رو میزان دستیابی به مقادیر هدف‌گذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. عدم توجه به چنین ریسکی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است.
اما ورود نرخ تبدیل دلار به ریال چه اثراتی بر بودجه‌های سنواتی گذاشته است؟ مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به این سوال چنین آورده است: ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده تا تضمین نرخ ارز تابع سیاستگذاری مالی (بودجه‌یی) شود و این رابطه میان سیاست بودجه‌یی (مالی) و متغیر ارزی، سبب‌ساز پیروی سیاست‌های ارزی از سیاست‌های بودجه دولت شده است.
برقراری چنین ارتباطی واجد اشکالات و تبعات منفی به شرح زیر است:
1. در سه دهه گذشته دولت‌ها همواره هنگام مواجهه با کاهش منابع حاصل از نفت (به دلیل کاهش قیمت نفت یا محدودیت‌های صادراتی)، از طریق افزایش نرخ ارز (و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی) بودجه را تراز کرده‌اند. بدین‌ترتیب به جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی همواره ساده‌ترین راه انتخاب شده است (نمونه اخیر آن دوبرابر شدن قیمت محاسباتی ارز هنگام تنظیم بودجه سال 1392 در پی کاهش حدود 50درصدی صادرات نفت به دلیل تحریم‌ها بود).
2. تثبیت نرخ ارز در بودجه، به معنای تداخل سیاست مالی و ارزی و متاثر شدن تصمیم‌گیری‌های ارزی از سیاست مالی دولت است. چنین امری آسیب‌های جدی بر تراز تجاری کشور (صادرات و واردات کالاها و خدمات) و ایجاد رانت از طریق ایجاد شکاف میان نرخ ارز رسمی (تثبیتی) و نرخ ارز در بازار غیررسمی (آزاد) خواهد داشت.
3. با توجه به اینکه خریدار نهایی ارزهای ویژه دولتی در کشور بانک مرکزی است، تثبیت نرخ ارز در بودجه و هدف‌گذاری منابع ریالی از محل درآمدهای ارزی نفتی با مبنا قرار دادن چنین نرخی، در صورت عدم فروش ارزهای نفتی در بازار به هر دلیلی (ازجمله فقدان تقاضای موثر در نرخ تعیین شده) و رسوب ارزهای تبدیل شده به ریال در ترازنامه بانک مرکزی، سیاست پولی و نقدینگی کشور از ارتباط ارز با بودجه نیز متاثر شده و در نتیجه می‌تواند تبعات منفی بر اقتصاد کشور داشته باشد. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه گزارش خود می‌آورند: این پدیده فقط مختص زمان وفور منابع ارزی نیست، بلکه در حال حاضر که بخشی از منابع ارزی در دسترس نیست به دلیل نیاز خزانه به ریال به بانک مرکزی ممکن است، وارد شود تا معادل ریالی این ارزها را به خزانه واریز و در مقابل با خرید صوری ارز از دولت، خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی افزایش می‌یابد. تجربه سال‌های تثبیت نرخ ارز از طریق بودجه دولت در کشور، شواهد بسیاری برای آسیب‌های فوق‌الاشاره که بر اقتصاد کشور وارد شده است، به دست می‌دهد. با عنایت به مراتب مذکور و با توجه به کاهش اتکای بودجه عمومی دولت به نفت پیشنهاد
می‌شود از طریق راهکار زیر نحوه استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه تغییر یابد. طبق این راهکار منابع حاصل از فروش نفت به عنوان یک منبع پرنوسان از منابع بودجه عمومی دولت خارج شده و به عنوان کسری بودجه دولت نشان داده می‌شود.
در پایان مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده است که اولا، استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاست‌های ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم تبیین نرخ ارز ضمن بودجه به رسمیت شناخته شود و ثانیا، از تاثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور جلوگیری شود.
