بازخوانی همه تجربیات ایران از«برنامه»های توسعه
گروه بنگاه‌ها شهاب‌الدین قیداری
به نظر می‌رسد، آغاز دهه فجر فرصتی است برای بازخوانی دوباره مسیری که طی 73سال گذشته در بخش‌های گوناگون (از جمله اقتصاد) طی شده است. ماجراهای حاشیه‌یی«برنامه ششم توسعه» و دیدگاه‌های متفاوتی که از سوی«دولتمردان» و اهالی«بهارستان»درباره این سند بالادستی اقتصادی مطرح می‌شود، این روزها به بحث غالب رسانه‌های گروهی بدل شده است. از یک طرف مردان اقتصادی کابینه یازدهم اعلام می‌کنند که دولت با تزریق«نوآوری» و کاستن از ابعاد غیر ضروری برنامه، تلاش کرده که یک بودجه عملیاتی واقعی را طراحی کند و از سوی دیگر اهالی بهارستان انتقاد می‌کنند که دولت اساسا چیزی به عنوان«لایحه برنامه ششم»را تقدیم مجلس نکرده و آنچه در اختیار نمایندگان قرار گرفته، مجوزهای کلی احکام برنامه است و دیگر هیچ. نقطه مشترکی که از اظهارنظرهای دو سوی این معادله برداشت می‌شود، این است که برنامه ششم چه به صورت«شکلی» و چه از نظر«ماهوی» با تجربه‌های قبلی اقتصاد ایران از برنامه‌های توسعه‌یی متفاوت است و ایده‌های نوینی وارد مختصات اجرایی آن شده است. اما برای آگاهی از این شکل تازه و ماهیت متفاوت باید از منظری تحلیلی، تاریخچه برنامه‌های توسعه‌محور ایران را مورد بررسی موشکافانه قرار داد تا ویژگی‌های متفاوتی که دولت در برنامه ششم گنجانده، نمایان شود. با این مقدمات در جریان این گزارش نگاهی اجمالی به 5تجربه قبلی اقتصاد ایران از برنامه‌های توسعه‌یی می‌اندازیم تا مسیری که اقتصاد ایران برای رسیدن به برنامه ششم توسعه پیموده است مشخص شود.
مسیر پرفراز و نشیب برنامه‌ریزی در ایران
سرنوشت اقتصاد و معیشت ایرانیان با مفهومی که امروز تحت عنوان«برنامه‌های توسعه 5ساله»از آن نام می‌برند، به دهه 30خورشیدی باز می‌گردد؛ زمانی که با شتاب گرفتن اندیشه‌های«توسعه محور»در جهان، ضرورت برنامه‌ریزی‌های کاربردی برای ورود به عصر«مدرنیسم» آشکار شد و نهایتا سازمانی با عنوان«برنامه و بودجه» در کشورمان تاسیس شد. بعد از پیروزی انقلاب سال57 فرآیند برنامه‌ریزی‌های توسعه‌محور در کشورمان برای مدت یک دهه به محاق تعطیلی رفت تا سال67 وپس از پایان گرفتن جنگ تحمیلی که پیوند دوباره‌یی میان ساختارهای مدیریتی کشور با امر برنامه‌ریزی‌های توسعه‌یی برقرار شد. از آن تاریخ تا به امروز ایران 5تجربه برنامه‌یی را پشت سر گذاشته است و از سال 95، اجرای ششمین برنامه 5ساله کشور استارت می‌خورد. سازمان برنامه و بودجه پس از انقلاب چند بار دستخوش تغییرات سازمانی و ساختاری شد تا اینکه در زمان حضور احمدی‌نژاد در راس هرم اجرایی منحل و به عنوان یکی از معاونت‌های ریاست‌جمهوری در شمایلی«خلق الساعه»به کار گرفته شد تا پس از روی کار آمدن دولت تدبیر و امید که یک‌بار دیگر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از دل خاکستر معاونت راهبردی رییس‌جمهور سر بر
آورد.
برنامه اول: تعدیل اقتصادی
و مشارکت بخش خصوصی
هرچند بعد از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، سازمان برنامه و بودجه در اوج توان کارشناسی و تجارب برنامه‌ریزی جامع ملی و منطقه‌یی خود قرار داشت، اما استفاده از توانایی‌های این سازمان تا سال‌های پایانی جنگ و تدوین نخستین برنامه توسعه کشور به تعویق افتاد. سرانجام نخستین برنامه پنج‌ساله (۱۳۷۲ ـ ۱۳۶۸) در آبان ۱۳۶۷ با نام «برنامه کلان توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی ایران» از سوی دفتر اقتصاد کلان معاونت امور اقتصادی وزارت برنامه و بودجه در پنج فصل تهیه و نهایتا سند برنامه اول توسعه در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید. بر این اساس سرانجام پس از 10سال چالش و جنگ و گریز بین موافقان و مخالفان برنامه‌ریزی، به ویژه بعد از سپری‌شدن دوران ۸ساله جنگ تحمیلی، مباحث تعدیل اقتصادی و خصوصی‌سازی مطرح شدند. دولت با هدف بازسازی اقتصادی پس از جنگ به طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه مبادرت ورزید. برنامه اول با اصول آزادی اقتصادی شروع شد، اما دشواری‌های بعدی اقتصادی، تنگناهای ارزی و تورم، سبب شد تا دولت از ادامه سیاست تعدیل منصرف شود. میانگین رشد اقتصادی برنامه به ۴/۷درصد رسید. در برنامه اول انحرافات جدی و تعیین‌کننده‌یی در عمل به وجود آمد
و بخشی از برنامه به کنار گذاشته شد.
برنامه دوم: اهداف عمرانی
در راس مطالبات اقتصادی
برنامه دوم توسعه (۱۳78 ـ ۱۳74) از نظر ساختار و ماهیت چندان با برنامه اول تفاوت نداشت. این برنامه هم مبتنی بر آزادی اقتصادی و خصوصی‌سازی بود. رشد اقتصادی یا اصلی‌ترین هدف برنامه، ۱/۵درصد پیش‌بینی شده بود که در عمل به ۲/۳درصد رسید. در مجموع و با وجود کوشش‌های به عمل آمده، برنامه دوم به علل مختلف از جمله ناکارآمدی دولت، در دستیابی به اهداف برنامه موفق نشد. با ورود به برنامه دوم توسعه، رویکردهای اقتصادی کشور نیز تغییر کرد. در این برنامه و برنامه اول طرح‌ها در قالب طرح‌های مطالعاتی و مهندسان مشاور مطرح بود اما کم‌کم اهداف در این برنامه عمرانی‌تر شد. اهداف برنامه دوم شامل تحقق عدالت اجتماعی، رشد فضائل اخلاقی، اسلامی و فرهنگ عمومی، افزایش بهره‌وری، تربیت نیروی انسانی مورد نیاز و رشد اقتصادی با محوریت کشاورزی بود. دولت هنوز در این ایام تمرکز خود را روی توسعه بنگاه‌های بزرگ اقتصادی قرار داده بود و هنوز مفهوم و ارزش کسب و کار خانگی و خرد در فضای عمومی مطرح نشده بود.
برنامه سوم: بخش خصوصی رسما
وارد می‌شود
بسیاری از تحلیلگران تصمیم‌سازی‌های اقتصادی دولت اصلاحات را یکی از بهترین نمونه‌های توجه به اصل مدیریت و برنامه‌ریزی ارزیابی می‌کنند. این نوع نگاه کارشناسی شده در جریان برنامه سوم توسعه نیز ظهور و بروز پیدا کرد. متوسط رشد سالانه تولید ناخالص داخلی در برنامه سوم ۴/۵درصد بوده که از پیش‌بینی برنامه ۶/۰درصد کمتر شد. در سال ۱۳۸۱، نرخ رشد ۷/۴ و در سال ۱۳۸۲، برابر ۷/۶ درصد بوده که در سال‌های گذشته سابقه نداشته است. متوسط عملکرد نرخ تورم به حدود ۱/۱۴درصد کمتر از هدف برنامه (۹/۱۵درصد) رسید.
در برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳ - ۱۳۷۹) پارامترها و مشخصات پروژه‌های عمرانی ملموس‌تر شد. با افزایش تعداد پروژه‌های عمرانی در برنامه سوم، استفاده از روش‌های پیمانی در اجرای این‌گونه پرو‌ژه‌ها شدت گرفت. این وضعیت نشان‌دهنده توجه به واگذاری امور به بخش خصوصی بود. دولت اصلاحات همان‌گونه که در حوزه موضوعات سیاسی (شورای اسلامی شهرها) قائل به تفویض اختیارات دولتی به مردم بود، بلکه در حوزه اقتصاد نیز تعریف تازه‌یی از ضرورت مشارکت بخش خصوصی مطرح می‌کرد که تا به آن زمان سابقه نداشت.
برنامه چهارم: آغاز
تصمیم‌سازی‌های غیرکارشناسی
برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸ ـ۱۳۸۴) در شرایطی تهیه شد که قدرت اجرایی کشور از اصلاح‌طلبان به طرف اصولگرایان تعویض شد و تفکرات متفاوتی سکان هدایت اجرایی کشور را به دست گرفت. دولت نهم در شرایطی سکان هدایت اجرایی کشور را به دست گرفت که اساسا اعتقادی به اصل برنامه‌ریزی در اقتصاد نداشت؛ تعطیلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی محصول نگاهی بود که شخص احمدی‌نژاد و مردان اقتصادی‌اش به مدیریت و برنامه‌ریزی داشتند. افزایش قیمت نفت در این دوران اقتصاد کشورمان را با حجم انبوهی از درآمدهای نفتی روبه‌رو کرد که در ادامه این درآمدهای میلیاردی نه تنها باری را از روی دوش اقتصاد ایران برنداشتند، بلکه خود به عاملی در جهت تضعیف اقتصاد بدل شدند. در حقیقت نحوه نگاه دولت به مقوله اقتصاد و دیپلماسی اقتصاد ایران را در سال‌های پایانی برنامه چهارم وارد یک دوره تاریک از رکود تورمی کرد که تا همین امروز هم دست از سر اقتصاد ایران برنداشته است.
برنامه پنجم: رکودی که
دامن اقتصاد را می‌گیرد
کارشناسان از قبل پیش‌بینی می‌کردند که سرنوشت برنامه پنجم توسعه (90تا94) در دولتی که اساسا اعتقادی به برنامه‌ریزی و استفاده از کارشناسان ندارد، چه سرانجامی پیدا می‌کند. در واقع برنامه پنجم توسعه به‌طور کامل اجرایی نشد و حتی بسیاری از آیین‌نامه‌های آن نوشته نشد که این امر نشان‌دهنده عدم اعتقاد دولت دهم به مقوله برنامه‌ریزی بود. میانگین رشد اقتصادی پیش‌بینی شده در برنامه پنجم 8درصد بود که فرسنگ‌ها فاصله با عملکرد اجرایی دولت دهم داشت. با نگاهی به پنج تجربه برنامه‌های توسعه‌یی در ایران طی 37سال گذشته روشن می‌شود که برنامه‌های 5ساله توسعه کشور همواره از یک اسلوب مشترک و کلیشه‌یی پیروی کرده‌اند، بنابراین پیش‌بینی شکست‌ها و توفیق‌های احتمالی کار چندان دشواری نبود، دولت یازدهم اعلام کرده که از روش‌های کلیشه‌یی گذشته دست برداشت و الگوهای عملیاتی‌تری را برای توسعه بودجه در نظر گرفته است. باید منتظر ماند و دید که آیا این سند اقتصادی هم به سرنوشت اسناد قبلی دچار می‌شود یا اینکه می‌توان برنامه ششم را حقیقتا بدعتی در زمینه اقتصاد تصور کرد.
