دو خلأ بزرگ در چرخه واردات

تعادل  شاهین شکوهی

زنگ هشدار «مدیریت واردات» خیلی وقت است که به صدا درآمده، اما ظاهرا یا گوش شنوایی برای شنیدن آن وجود ندارد یا نسخه شفابخشی که از طریق آن بتوان اجازه عرض اندام به تولید داخل را داد، عملا وجود ندارد. اگرچه دولتمردان در این سال‌ها تلاش کردند با به کارگیری ابزارهای گوناگون گام‌های محکمی در راستای مدیریت واردات بردارند، اما ظاهرا خیلی در این راه موفق نبودند، به‌طوری که آمار تجارت خارجی ایران نشان از سبقت گرفتن واردات از صادرات دارد. حال این پرسش قابل طرح است؛ چرا با وجود تمام ابزارهای تجاری در اختیار دولت، همچنان در اجرای سیاست‌گذاری‌ها در حوزه تجارت خارجی عملکرد ضعیفی داریم؛ کجای کار می‌لنگد؟ برخی فعالان اقتصادی، آشفتگی در سیاست‌های تجارت خارجی و اتخاذ تصمیمات لحظه‌یی و غافلگیرکننده که عمر آنها بیش از چند ماه نیست را علت اصلی روند نامطلوب کنونی تجارت ایران می‌دانند که در نهایت نتیجه‌یی جز خروج فعالان اقتصادی شناسنامه‌دار از بازار، واگذاری بازار به قاچاقچیان و ورود بی‌رویه کالاهای خارجی، عایدی دیگری برای اقتصاد کشور ندارد.

از سوی دیگر اگرچه برخی عدم قوانین مناسب و قاطع را مانع مدیریت صحیح واردات می‌دانند، اما نباید این موضوع را نادیده گرفت که خلأهای قانونی تنها مانع مدیریت واردات نبوده؛ چراکه دولت ابزارهای لازم را برای مدیریت این بخش در اختیار دارد. از این رو آنچه مانع از مدیریت صحیح واردات و گاهی شکل‌‌گیری واردات بی‌رویه در کشور می‌ شود، خلأهایی است که در این زمینه وجود دارد؛ بخش نخست آن مربوط به حوزه سیاست‌گذاری است که بیشترین آسیب را ایجاد می‌کند و سایر بخش‌‌های تقنینی، اجرایی و نظارتی را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. در توضیح آن باید گفت یا دولت از ابزارهای لازم به درستی استفاده نکرده یا لوایح مربوط به اجرای قانون را به مجلس ارائه نداده است. از این رو، در حوزه سیاست‌‌گذاری که دولت نقش اصلی را ایفا می‌‌کند باید ابتدا تصویب کند که چه کالایی، از چه گروهی و با چه مزیتی باید مورد حمایت قرار گیرد و مدیریت واردات برای آن اعمال شود. بخش دوم این خلأها را می‌توان به وجود برخی قوانین متضاد یا متعارض نسبت داد که برگرفته از همان خلأ اول است. برهمین اساس دولتمردان باید به فکر رفع خلأهای موجود در صحنه تجارت خارجی به ویژه عرصه واردات باشند و از تصمیمات لحظه‌یی و آنی که تجارت کشور را به مخاطره می‌اندازد، پرهیز کنند.

 چرا استراتژی‌ها جواب نمی‌دهند؟

استراتژی جایگزینی واردات و استراتژی توسعه صادرات فوق متداول‌ترین و پذیرفته شده‌ترین راهکارها برای نیل به توسعه و رشد اقتصادی از طریق مدیریت و کنترل واردات شناخته می‌شوند. این رویکرد سال‌هاست در کشورهای مختلف با هدف تقویت و حمایت از اقتصادهای ملی اجرا می‌شود و البته با انتقاداتی نیز مواجه بوده؛ اما درصورت اجرایی شدن صحیح، یکی از راه‌های بسیار مناسب برای تقویت صنایع داخلی و توسعه صادرات است. روند این رویکرد بدین صورت است که با کاهش واردات کالاهای غیرضروری و در عوض زمینه‌سازی برای تولید داخلی کالاها و گسترش صنایع به‌علاوه، نیازهای اقتصادی و صنعتی در درون کشور تامین می‌شود.

براساس این استراتژی، به‌علت عقــب‌ماندگی تکنولوژیکی و به‌طور کلی وجـود روابط نامناسب تـولیـــدی و تـوسعه‌نیافتگی ساختارهای اقتصادی - اجتماعی کشور‌های در حـال تـوسعه، همیشه قیمت کالاهای وارداتی از کشورهای پیشرفته ارزان‌تر از قیمت تولیدات داخلی آن کشور‌ها بوده و در نتیجه، صنایع داخلی امکان رشد و توسعه و رقابت در بازار را به دست نمی‌آورند.

به عبارت دیگر، تحت روابط آزاد تجاری، توسعه صنعتی و اقتصادی اتفاق نمی‌افتد و از این‌رو باید بر سر صنایع داخلی یک چتر حمایتی کشید و از طریق نظام تعرفه‌ها و شبه‌تعرفه‌ها، شرایط پاگیری و بلوغ صنایع نوزاد داخلی را فراهم کرد و پس از تحکیم بنیه مالی و فنی آنها می‌توان استراتــژی جایگزینی واردات را به تدریج به استراتژی توسعه صادرات تبدیل کرد. سیاست‌های حمایتی هم موجب بهبود تراز پرداخت‌ها، افزایش سطح اشتغال، تامین مالی طرح‌های توسعه‌یی از طریق جذب سرمایه خارجی و غیـره می‌شود. نوآوری نیز یکی از بایسته‌های تقویت تولید داخلی و رقابت در بازار است که سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان تنها در صورتی نوآور خواهند بود که بدانند به سطح درآمد خوبی دست پیدا می‌کنند. لازمه این مورد هم حمایت‌های دولتی و جلوگیری از تسخیر بازارهای داخلی توسط کالاهای تولید خارج است.

صحبت از اجرای رویکرد جایگزینی واردات در کشور ما نیز سال‌هاست که مطرح می‌شود، اما توفیقی در این زمینه نداشته‌ایم؛ چرا که از سویی واردکنندگان کالاهای مشابه داخل را وارد کشور می‌کنند و از سوی دیگر کالاهای قاچاق با قیمت و کیفیت پایین در ایران آن‌قدر خودنمایی می‌کنند که کارگاه‌های تولیدی یا کارخانه‌های ملی قادر به رقابت آنها نیستند و گوشه‌نشین و ورشکسته می‌شوند.

از آن‌سو نباید این نکته را نیز فراموش کرد که برخی کالاهای تولید داخل از کیفیت چندان مناسبی برخوردار نیستند و همین مساله مصرف‌کنندگان را به سمت خرید کالاهای وارداتی یا قاچاق سوق می‌دهد. بنابراین نخستین نکته در رویکرد جایگزینی واردات تولید کالاهای با کیفیت و با قیمت مناسب در داخل کشور است که توان رقابت و حتی جایگزینی کالاهای خارجی را داشته باشد و این موضوعی است که کمتر به آن توجه می‌شود. اما همچنان باید گفت که واردات بی‌رویه و البته ورود کالاهای قاچاق به بازار از جمله مهم‌ترین عوامل شکست رویکرد جایگزینی واردات در ایران است که با نام حمایت از تولید ملی مطرح می‌شود. به‌طوری که مطابق آمارها، حجم واقعی ورود قاچاق به کشور ۲۰ میلیارد دلار تخمین زده می‌شود که به گفته برخی متولیان، چیزی حدود 80 درصد آن از طریق مبادی رسمی و گمرکی انجام می‌شود.

در عین حال صاحب‌نظران بر این باورند «محدودیت‌های تعرفه‌یی و غیرتعرفه‌یی و همچنین تقویت نظارت‌های گمرکی» مهم‌ترین ابزارهای مدیریت واردات به شمار می‌روند. محدودیت‌های غیرتعرفه‌یی شامل «ممنوعیت واردات، سهمیه‌بندی واردات و محدودیت‌های فنی و استانداردهای خاص» در واردات است. در این روش دولت می‌تواند با وضع قوانینی، واردات یک کالا را ممنوع کند یا با ایجاد سهمیه‌بندی، واردات یک کالا را کنترل و محدود کند یا با وضع استانداردها و محدودیت‌های فنی خاص، واردات یک کالا را کنترل کند. همچنین دولت می‌تواند با افزایش محدودیت‌های غیرتعرفه‌یی از میزان واردات بکاهد و در مقابل با کاهش محدودیت‌ها، واردات را گسترش دهد. محدودیت‌های تعرفه‌یی هم شامل «تعرفه بر ارزش و تعرفه بر واحد کالاهای وارداتی» است. اعمال تعرفه بر یک کالای وارداتی در واقع شبیه به سازوکارهای مالیاتی عمل می‌کند. افزایش تعرفه بر یک کالای وارداتی از طریق افزایش قیمت آن کالا در داخل موجب کاهش واردات آن کالا می‌شود.

 مشکل جای دیگری است

از سوی دیگر، برخی صاحب‌نظران عدم قوانین مناسب و قاطع را مانع مدیریت صحیح واردات می‌دانند اما این در حالی است که خلأهای قانونی تنها مانع مدیریت واردات نبوده؛ چراکه دولت ابزارهای لازم را برای مدیریت این بخش دراختیار دارد، بلکه آنچه مانع از مدیریت صحیح واردات و گاهی شکل‌‌گیری واردات بی‌رویه در کشور می‌‌شود، در حوزه اجرا و نظارت است که یا دولت از ابزارهای لازم به درستی استفاده نکرده یا لوایح مربوط به اجرای قانون را به مجلس ارائه نداده است. به‌طور کلی می‌توان گفت، مشکل اصلی در سیاست‌گذاری و اجراست و نه قوانین. اگرچه گاها نیز قوانین متعارض یا متضادی وجود دارد که آن هم ریشه در سیاست‌گذاری‌‌های مدیریت واردات دارد. به‌همین دلیل، در حوزه سیاست‌‌گذاری که دولت نقش اصلی را ایفا می‌‌کند باید ابتدا تصویب کند که چه کالایی، از چه گروهی و با چه مزیتی باید مورد حمایت قرار گیرد و مدیریت واردات برای آن اعمال شود. در مجموع اگر خلأهای موجود در حوزه مدیریت واردات را دسته‌بندی کنیم، بخش اول مربوط به حوزه سیاست‌گذاری است که بیشترین آسیب را ایجاد می‌کند و سایر بخش‌‌های تقنینی، اجرایی و نظارتی را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. خلأهای دیگر را می‌توان به‌وجود برخی قوانین متضاد یا متعارض نسبت داد که ناشی از همان خلأ اول است.

با این اوصاف این پرسش قابل‌طرح است که از چه طریقی می‌توان قاچاق را ریشه‌کن و واردات را مدیریت کرد و از چه ابزارهای کنترلی یا تشویقی می‌توان بهره جست؟ فعالان اقتصادی در گفت‌وگو با «تعادل» درصدد پاسخگویی به این پرسش‌ها برآمدند. مجیدرضا حریری عضو اتاق تهران در این‌باره می‌گوید: حمایت از تولید داخلی به معنای این نیست که در مملکت را ببندیم و بگوییم تولید کنید، بلکه به این معناست که تولید‌کنندگان آن‌قدر توانمند شوند که بتوانند کالاهای‌شان را صادر کنند. تولیدی ارزش دارد که قابل رقابت در بازارهای جهانی باشد و اگر تولید‌کننده یاد نگیرد که در داخل باید با اجناس مشابه خارجی رقابت کند به هیچ عنوان نمی‌تواند کار خود را ادامه دهد.

این فعال اقتصادی در عین حال خرد مقیاس بودن تولید، ضعف تکنولوژی و دانش مدیریتی و ضعف بهره‌وری را ازجمله علل ضعف تولیدات داخلی دانست و بر این موضوع تاکید کرد که اقتصاد باید شفاف شود و جذب سرمایه‌گذار در دستور کار باشد. او بر این باور است که با بگیر و ببند، اقتصاد راه نمی‌افتد و باید درصدد پیوستن به سازمان تجارت جهانی شویم. حریری در بخش دیگری از سخنان خود، علت ورود بی‌رویه کالا به کشور و افزایش حجم قاچاق را شفاف نبودن اقتصاد، سخت‌تر شدن شرایط برای واردکننده قانونی و محدودیت‌های وارداتی می‌داند.

از آن سو، محمدقلی یوسفی اقتصاددان و استاد دانشگاه در گفت‌وگو با «تعادل» می‌گوید: باید شرایطی فراهم شود تا واردات به کالاهایی محدود شود که در داخل تولید نمی‌شود یا تولید آنها پرهزینه است و جنبه استراتژیک دارد. به گفته او، دولت باید منابع خود را صرف تولید کند تا زمینه‌های لازم برای تولید فراهم شود و بخش خصوصی به‌گونه‌یی مورد حمایت قرار بگیرد که برای ورود به کسب وکار انگیزه داشته باشد.

وی می‌افزاید: کشورهای نفت‌خیز استراتژی توسعه ندارند و براساس درآمدهای ارزی، واردات هم کم و زیاد می‌شود؛ لذا انتظار نمی‌رود هماهنگی برای حمایت از تولید ملی در کشور وجود داشته باشد.

به گفته یوسفی، در کشورها نخستین استراتژی جایگزینی واردات است ولی در ایران این سیاست به‌درستی اجرا نمی‌شود و به جای اینکه هزینه‌های تولید بخش خصوصی را کم کنند؛ آنها را افزایش می‌دهند، چون استراتژی بلندمدتی نداریم. از این رو باید استراتژی بلندمدتی تدوین و منابع به سمت بخش‌های تولیدی روانه شود و سرمایه‌گذار خارجی هم در کشور جذب شود. البته او بر این موضوع نیز تاکید می‌کند که اگر کالایی در داخل تولید می‌شود و مشابه آن هم از خارج وارد می‌شود، حتما یک جای کار می‌لنگد یا هزینه بالاست یا کیفیت پایین است؛ بنابراین تولید‌کننده داخلی باید هزینه را کاهش دهد و کیفیت را بالا ببرد.

بنابه اظهارات کارشناسان، از دیگر موانعی که سد راه اجرای سیاست‌های تجاری در کشور می‌شود، این است که شرایط تجارت خارجی کشور سال‌هاست به‌گونه‌یی پیش می‌رود که توان و انرژی تجار و بازرگانان، به جای آنکه صرف شناسایی فرصت‌های بین‌المللی و بهره‌برداری از آن شود، متمرکز بر انعطاف‌پذیری هرچه بیشتر نسبت به دستورالعمل‌های ناگهانی و تغییرات متوالی شده است. به گفته آنها، نظام تجارت خارجی ایران، براساس غافلگیر کردن تجار ایرانی پایه‌ریزی شده و رنج‌آور اینکه هر چه هم که جلو می‌رویم، این رویه پابرجاست و کسی را یارای متوقف کردن آن نیست.

رییس مجمع واردات در این باره می‌گوید: یک روز، تصمیم می‌گیرند تعرفه برخی کالا‌ها را افزایش دهند، روز دیگر تصمیم می‌گیرند واردات برخی کالاها را محدود کنند. روز دیگر، به‌دنبال بستن ثبت سفارش برخی کالاها هستند. یک روز دیگر، سیاست واردات در قبال صادرات را دنبال می‌کنند و در این میان قربانی، سرمایه، انرژی و عمر فعالان بخش خصوصی است.

آیا تجار قانونی که براساس قوانین و مقررات و منطبق بر شرایط استاندارد و سایر دستگاه‌های نظارتی فعالیت می‌کنند، به اقتصاد کشور آسیب می‌زنند یا قاچاقچیانی که معلوم نیست کالا را از کجا و چگونه و با چه کیفیتی وارد بازار می‌کنند؟ علیرضا مناقبی با طرح این پرسش به فارس می‌گوید: بی‌شک آشفتگی در سیاست‌های تجارت خارجی و اتخاذ تصمیمات لحظه‌یی و غافلگیرکننده که عمر آنها بیش از چند ماه نیست، نتیجه‌یی جز خروج فعالان اقتصادی شناسنامه‌دار از بازار و واگذاری بازار به قاچاقچیان، عایدی دیگری برای اقتصاد کشور نخواهد داشت.