بودجه‌ریزی بر مبنای صفر، به جای عملکرد
گروه اقتصاد کلان|
دولت در بخشنامه بودجه سال 98 تمام دستگاه‌ها را مکلف کرده که بودجه‌های خود را به بر اساس عملکرد یا هزینه تمام شده خود محاسبه کنند. این شکل از بودجه‌ریزی که به آن بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد گفته می‌شود در برنامه ششم توسعه هم مورد تاکید قرار گرفته و دولت را ملزم به اجرای تدریجی آن تا پایان برنامه کرده است. اما با این حال دولت در بخشنامه گفته که صددرصد دستگاه‌ها باید بودجه‌ریزی خود را به شکل جدید درآوردند این در حالی است که یک استاد دانشگاه به تعادل می‌گوید نه تنها منطقا امکان عملیاتی کردن بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد روی همه دستگاه وجود ندارد بلکه در صورت امکان هم باعث کاهش کیفیت برخی خدمات دولت در بخش‌هایی مثل آموزش، امنیت و امثالهم می‌شود. به گفته سیدمحمد‌هادی سبحانیان این نوع بودجه‌ریزی نیازمند محاسبه هزینه‌ها از طریق کمی‌سازی واحدهای خدماتی است در حالی که حوزه‌هایی مانند امنیت و آموزش بیشتر مسائلی کیفی هستند و امکان این نوع کمی‌سازی وجود ندارد و در صورت وجود هم موجب کاهش کیفیت آنها خواهد شد.
به گزارش «تعادل» دولت در بخشنامه بودجه ۹۸ تکلیف کرده تمام دستگاه‌ها باید این نوع بودجه‌ریزی را در دستور کار قرار دهند. در این بخشنامه آمده است: «تمامی دستگاه‌های اجرایی به منظور پیش بینی اعتبارات خود موظفند بر مبنای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ضمن تعیین اهداف و وظایف قانونی خود نسبت به محاسبه قیمت تمام شده فعالیت‌ها که از سامانه هزینه یابی استخراج می‌شود اقدام نمایند و بر اساس ضوابط و دستورالعمل‌های صادره نتایج را بر اساس زمان‌بندی تدوین لایحه برای سازمان برنامه و بودجه ارسال نمایند.»
بنابراین، در صورت تصویب نهایی بودجه سال ۹۸ در شورای اقتصاد، هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی، تمامی دستگاه‌های اجرایی و واحدهای عملیاتی موظف به اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد خواهند بود.
با اینکه در برنامه ششم توسعه مقرر شده دولت طی 5 سال این نوع بودجه‌ریزی را به تمام دستگاه‌ها تسری دهد، بخشنامه بودجه 98 مشخص کرد که برخی امکانات این روش بودجه‌ریزی موجب شده که دولت به صورت یک‌باره و کامل آن را اجرا کند.
دولت در راستای اجرای برنامه ششم توسعه در سال ۹۷ مشخصا ۳۰ درصد از دستگاه‌ها را به اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، ملزم کرد و در این بین قرار شد کارکرد این دستگاه‌ها از سوی مجلس مورد بررسی قرار گیرد تا کم و کیفِ اجرای قانون و میزان تعهد دستگاه‌ها مشخص شود. یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در این زمینه گفته است که جلس مصمم به اجرای این نوع بودجه‌ریزی است و از آن حمایت نیز می‌کند چراکه اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نه تنها منجر به کاهش هدررفت منابع و ارتقاء کارایی و بهره وری دستگاه‌ها می‌شود بلکه به افزایش شفافیت نیز کمک می‌کند.
بنابراین به نظر می‌رسد شرایط خاص اقتصادی سال آینده و امکان تنگناهای مالی باعث اخذ سریع‌تر این تصمیم شده است.
عضو هیأت علمی دانشگاه خوارزمی با اینکه این نوع بودجه‌ریزی را بهتر از شکل سنتی آن می‌داند اما با این حال آن را خالی از مساله و اشکال نمی‌داند و با نگاهی انتقادی به آن می‌پردازد. سیدمحمد هادی سبحانیان در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه بودجه‌ریزی کنونیی که در کشور مرسوم است به شکل «بودجه‌ریزی افزایشی» است، گفت: به این معنا که دستگاه‌های مختلف که اسمشان در جداول قانون بودجه کشور درج شده است، هرسال مبلغی را اخذ می‌کنند و بر همان پایه سال‌های آینده به موازات تورم و دیگر عوامل اقتصادی درصدی به آن اضافه می‌کنند. در این نوع بودجه‌ریزی توجهی به نیازها و امکانات دستگاه‌های بودجه‌گیر نمی‌شود و حتی پرسیده نمی‌شود که آیا طبق اساسنامه دستگاه استفاده‌کننده از منابع عمومی باید از این بودجه دولتی استفاده کند؟ وی افزود: برخی از دستگاه‌های دولتی وجود دارند طبق قانون نباید از بودجه عمومی استفاده کنند و تنها به این دلیل که اسمشان در ردیف‌های بودجه‌ای قرار دارد، بودجه می‌گیرند.
این استاد دانشگاه درباره نحوه محاسبه هزینه‌ها گفت: فرآیند دقیقی برای این موضوع وجود ندارد و تنها دستورالعملی که روی کاغذ برای آن وجود دارد این است که دستگاه مربوطه مبلغ مورد نیاز خود و البته همراه با محل‌های هزینه‌کرد آن را به دولت اعلام می‌کند، اما مساله این است که ممکن است اولا این دستگاه اصلا مسوولیت حوزه اعلامی را برعهده نداشته باشد. دوم اینکه آن اعتباری درخواستی ممکن است بیش از میزان مورد نیاز باشد.
به گفته سبحانیان در بودجه‌ریزی سنتی به این دو سوال پاسخ دقیقی داده نمی‌شود. «اکنون مکانیزم به این شکل است که هر دستگاهی بر مبنای میزان دریافتی سال گذشته و به اضافه درصدی رشد بودجه دریافت می‌کند.» این کارشناس اقتصادی در ادامه بیان کرد: اکنون که گفته می‌شود می‌خواهیم به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد حرکت کنیم بدین معنا است که دستگاه به صورت دقیق مبتنی بر چه برنامه‌هایی و چه فعالیت‌هایی می‌خواند انجام دهند و برای هر فعالیت چه مبلغی نیاز دارند.
وی درباره میزان تحقق این نوع بودجه‌ریزی در سال 98 گفت: به نظر نمی‌رسد دولت بتواند عملا موفق به انجام این کار شود ضمن اینکه اساسا در همه حوزه‌ها امکان چنین برنامه‌ریزی‌ای وجود ندارد مثلا در حوزه‌های امنیت و آموزش امکان سنجش کمی یک واحد وجود نخواهد داشت. چراکه کیفیت این خدمات کاملا متفاوت است و مشخص نیست دستگاه مربوطه با چه کیفیتی می‌خواهد خدمت خود را ارایه کند.
سبحانیان با بیان اینکه اگر بخواهیم این حوزه‌ها را کمی‌سازی کنیم با مسائل زیادی مواجه می‌شویم، گفت: در نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای دیگر هم به این شکل نیست که صددرصد بودجه به صورت عملیاتی انجام شود.به گفته وی ممکن است بتوانیم برای به دست آوردن میزان هزینه‌ها شاخص‌های کمی‌ای را استخراج کرد اما این کمیت نیست که پاسخگوی نیازهای جامعه است بلکه کیفیت آنهاست. ما نمی‌توانیم کیفیت همه مسائل کیفی را کمی کنیم.
سبحانیان گفت: بنابراین در این زمینه دو اشکال وجود دارد: اینکه اولا از نظر منطقی امکان عملکردی کردن بودجه‌ریزی کل دستگاه‌ها وجود ندارد و در هیچ کشوری هم این اتفاق نیفتاده است. دوم اینکه به لحاظ اجرایی هم امکان‌پذیر نیست یعنی اکنون آن ظرفیت لازم در دستگاه‌ها وجود ندارد. وی در ادامه به کاهش کیفیت خدمات عمومی اشاره کرد و گفت: پاشنه آشیل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد همین است که مبنای محاسبه تعدادی کمی از خدمات فارغ از کیفیت آن می‌شود. در حالی که در حوزه آموزش و امنیت برای مردم مهم نیست چندنفر پلیس استخدام می‌شود بلکه مهم برقراری امنیت آنهاست. اما آن چیزی که ما از زبان دولت درباره بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌شنویم توجه به کمیت‌ها است.
بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر
سبحانیان در ادامه به محدودیت شدید منابع کشور در سال آینده اشاره کرد و گفت: درآمدهای نفتی کاهش خواهد یافت و این موضوع اثر خود را بر روی درآمدهای مالیاتی هم خواهد گذاشت. بنابراین دولت باید به سمت کاهش و حتی قطع بودجه برخی دستگاه‌های ناکارآمد برود یعنی قبلا سفره‌ای پهن بوده و همه ری آن نشسته بودند اما اکنون با توجه به مضیقه پیش‌آمده لازم است که برخی تجدیدنظرها در بودجه صورت گیرد.
وی با بیان اینکه در ادبیات حسابداری به این روش «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر» گفته می‌شود، افزود: بدین معنا که اگر قبلا 500 دستگاه بودجه می‌گرفتند، اکنون باید تک تک آنها را مورد بررسی قرار داد که هرکدام از آنها برای چه چیزهایی پول می‌گیرند و در قبال آن چه فعالیت‌هایی انجام می‌دهند. این موضوع مشخص می‌کند که کدام دستگاه‌ها نیازی به بودجه ندارند.
وی افزود: علاوه بر این در شرایط کنونی می‌شود کار دیگری هم انجام داد؛ بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر تعدیل شده. بدین شکل که به دستگاه‌ها فشار روش قبلی وارد نمی‌شود اما به آنها تنها 50 درصد بودجه سال قبل آنها داده می‌شود و مابقی آن را تحت بررسی و محاسبه‌های سختگیرانه پرداخت می‌کنند.
وی با بیان اینکه در حال حاضر بسیاری از دستگاه‌ها کار موازی انجام می‌دهند، گفت: بطور مثال در حوزه‌های حمایتی این مساله چشمگیرتر است، موضوعی که باعث شده برخی خانوارها تحت چند دستگاه حمایتی قرار گیرند و در مقابل برخی خانوارها تحت پوشش هیچ دستگاهی قرار نگیرند. این در حالی است که می‌بینیم بودجه تخصیص داده شده به این دستگاه‌ها مبلغ کمی هم نیست.عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی گفت: بنابراین اعتقاد ما این است که اولا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را از نظر منطقی نمی‌شود برای همه دستگاه‌ها به کار برد و ثانیا برای حل مسائل شرایط کنونی نمی‌تواند کافی باشد و باید برای سال آینده از روش‌های دیگری چون بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر هم استفاده شود.
