کالبدشکافی ناتوانی آزادراه‌ها در جذب سرمایه

گروه راه و شهرسازی| زهره علامی|

چهارسال از ارایه طرح واگذاری تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها به بخش خصوصی، می‌گذرد اما نه تنها آزادراهی به بخش خصوصی واگذار نشده بلکه سیاست‌های مختلفی هم از سوی وزارت راه و شهرسازی طی 4 سال گذشته در این زمینه اعمال شده است.

درحالی که عباس آخوندی، وزیرسابق راه وشهرسازی همواره به ضرورت واگذاری آزادراه تهران- قم، تهران- ساوه، کرج-‌قزوین و تمام آزادراه‌های دولتی به بخش خصوصی برای ارتقای سطح سرویس، بهبود نحوه خدمات‌رسانی، سیستم علائم و ایمنی تاکید می‌کرد، اما با روی کارآمدن محمد اسلامی، وزیرجدید راه و شهرسازی ورق برگشت. او در روزهای ابتدایی سال جاری اعلام کرد که واگذاری آزاد راه‌ها به بخش خصوصی با توجه به هزینه بالای تعمیر و نگهداری آنها فعلا به تعویق می‌افتد.

اظهارات اسلامی مبنی بر تعویق واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی درشرایطی مطرح شد که آبان سال گذشته قرار بود آزاد‌راه تهران- قم خصوصی شود اما این اتفاق رخ نداد.

کش و قوس‌ها برای اجرای این طرح تنها به وزیران سابق و جدید راه و شهرسازی محدود نمی‌شود و رییس سازمان راهداری و معاونان او هم طی ماه‌های اخیر حرف‌های ضد و نقیضی درباره واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی داشته‌اند.

براساس گفته‌های معاون برنامه‌ریزی سازمان راهداری وحمل ونقل جاده‌ای قرار بود دو آزادراه تهران –قم و تهران- ساوه به‌طور کامل به شرکت سرمایه‌گذاری خصوصی واگذار شود، اما عبدالهاشم حسن‌نیا، رییس سازمان راهداری در گفت‌وگویی اعلام کرد که این سازمان فعلا برنامه‌ای برای واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی ندارد و علت آن هم افزایش چشمگیر قیمت تمام‌شده نگهداری آزادراه و وارد آمدن فشار بر مردم است.

حال سوال این است که واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی چه ضرورتی دارد و تاخیر و تعویق این واگذاری و اظهارات متناقض چه تبعاتی برای حوزه جاده‌ای کشور به همراه خواهد داشت؟

به اعتقاد کارشناسان حوزه جاده‌ای، واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی باید در راستای عمومی کردن اقتصاد و مشارکت بیشتر مردم در پروژه‌های اقتصادی و همچنین کاهش تصدی‌گری دولت در امور غیرحاکمیتی انجام شود، اما بهانه دولتی‌ها برای عدم واگذاری، افزایش چشمگیر قیمت کالاها و خدمات و در پی آن رشد چندین برابری عوارض آزادراهی درصورت انجام این واگذاری است. اما آیا این دلیل می‌تواند مانعی برسر اجرای برنامه ششم توسعه و اصل 44 قانون اساسی شود؟

البته فعالان حوزه راهسازی در واکنش به عدم واگذاری تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها به بخش خصوصی، اعلام می‌کنند، با توجه به اینکه هزینه کالاها و خدمات راهسازی طی یکی دوسال گذشته به‌شدت افزایش یافته است و نرخ سوددهی در راهسازی کمتر از سود بانکی است و دولت مالیات‌های سنگینی را از شرکت‌های پیمانکار فعال در راهسازی دریافت می‌کند، انگیزه راهسازی، تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها برای فعالان این بخش باقی نمانده است.

در این میان، برای افزایش سود راهسازان و ترغیب آنها برای راهسازی و تعمیرو نگهداری از راه‌ها یا باید نرخ عوارض آزادراهی افزایش یابد که با توجه به پایین بودن درآمد مردم در ایران، جامعه پذیرش رشد بیش از این عوارض را ندارد؛ یا باید دولت حمایت‌های خود را از شرکت‌های پیمانکار افزایش دهد که با توجه به کم بودن بودجه بخش عمرانی نمی‌توان چنین انتظاری از دولت داشت. اگرچه این حمایت‌ها می‌تواند مربوط به معافیت‌های مالیاتی شرکت‌های راهساز یا کاهش تعرفه گمرکی واردات کالاهای راهسازی باشد.

   ورود بخش خصوصی به ساخت آزادراه

خدایار خاشع، دبیرکمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها درباره واگذاری آزادراه‌ها به بخش خصوصی به «تعادل» می‌گوید: تا سال 66، آزادراه‌ها مانند سایر پروژه‌ها با بودجه‌های عمرانی دولت ساخته می‌شد، اما از همان سال با کاهش بودجه‌های عمرانی کشور، برنامه بر این شد که آزادراه‌ها با سرمایه بخش غیردولتی ساخته شود و افرادی که از آزادراه‌ها استفاده می‌کنند، هزینه آن را پرداخت کنند.

خاشع می‌افزاید: برهمین اساس، قانون مشارکت در ساخت آزادراه‌ها در سال 66 تصویب و در سال 71 آیین نامه اجرایی آن ابلاغ شد و از سال 72 با سرمایه‌گذاری بانک ملی در آزادراه قزوین-زنجان، ساخت پروژه‌های آزادراهی توسط بخش غیردولتی به صورت BOT (ترکیبی از سه کلمه Build,Operate,transfer به معنی ساخت، بهره‌برداری و انتقال و واگذاری است) آغاز شد.

 به گفته این کارشناس ارشد بخش جاده‌ای، ‌تا پیش از اجرای این قانون حدود 480 کیلومتر آزادراه در 12 محور داشتیم که با بودجه دولتی ساخته شده بود، مثل آزاد راه تهران-کرج-قزوین و تهران-قم بود اما از آن به بعد آزادراه‌ها توسط بخش غیردولتی ساخته شد و 19 محور به طول حدود 1900 کیلومتر که ساخته شده و درحال بهره‌برداری است.

او اظهار می‌کند: 12محور به طول 1100 کیلومتر درحال ساخت است، ضمن اینکه قرارداد و تفاهم نامه ساخت 15 محور به طول 1700 کیلومتر هم بسته شده که هنوز اجرایی نشده است.

   ضرورت تخصیص بودجه مناسب

خاشع درباره واگذاری تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها به بخش خصوصی و تناقض‌هایی که درباره آن وجود دارد، می‌گوید: براساس استانداردی که در دنیا وجود دارد، بین 2تا 6 درصد ارزش روز آزادراه، هزینه تعمیر و نگهداری سالانه آزادراه است.

او اضافه می‌کند: در ایران برای تعمیرو نگهداری آزادراه‌ها حداقل 200 میلیون تومان برای هرکیلومتر نیاز است، اما هزینه‌ای که سال گذشته دولت برای این موضوع درنظرگرفته بود، 55 میلیون تومان برای هر کیلومتر بود. این درحالی است که 200 میلیون تومان هم هزینه حداقلی تعمیر و نگهداری آزادراه است.

این کارشناس ارشد حوزه جاده‌ای ادامه می‌دهد: درشرایطی که دولت تنها یک چهارم از هزینه تعمیر و نگهداری هر کیلومتر آزادراه را می‌پردازد، عملا نمی‌توان انتظار داشت که راهداری مناسبی در کشور انجام شود و راه‌ها به درستی تعمیر و نگهداری شود.

خاشع معتقد است: با توجه به اینکه تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها مساله‌ای مهم و حیاتی است و درصورت وقوع حادثه در آزادراهی، انگشت اتهام به سمت بخشی که موظف به نگهداری راه‌ها است، نشانه می‌رود و از سوی دیگر هم قیمت‌ها، خدمات و کالاها در این زمینه افزایش چشمگیری یافته است و حتی دولت در تأمین این هزینه با مشکل روبرو است، ‌چطور می‌توان انتظار داشت که بخش خصوصی وارد عمل شود، چون هم مسوولیت سنگینی را به بخش خصوصی تحمیل می‌کند و هم سودآوری به همراه ندارد.

دبیرکمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها، درباره چالش‌های واگذاری تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها به بخش خصوصی می‌گوید: اما و اگرهایی در تخصیص منابع مالی استفاده شده توسط بخش خصوصی از سوی دولت وجود دارد و معلوم نیست که دولت با پرداخت اوراق مشارکت یا روش دیگری اقدام به تخصیص هزینه‌های مورد استفاده توسط بخش خصوصی دارد.

او ادامه می‌دهد: تا زمانی که نگهداری راه‌ها به عهده دولت است، درصورت وقوع حادثه‌ای در آزادراه‌ها، مشکلات بهتر حل و فصل می‌شود، اما اگر در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد مسائل به راحتی حل نمی‌شود.

به گفته خاشع، تا زمانی که بودجه و ساز و کار مناسب برای نگهداری و تعمیر آزادراه‌ها به خوبی مشخص نشده است، اگر دولت هم اقدام به واگذاری آزادراه‌ها بکند، بخش خصوصی تمایلی برای همکاری نخواهد داشت.

   ساخت و ساز آزادراه‌ها، سودده نیست

دبیرکمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها درباره اولویت ساخت و ساز یا تعمیر و نگهداری از دیدگاه فعالان حوزه راهسازی می‌گوید: با توجه به اینکه هزینه‌های ساخت و ساز طی یکی دوسال گذشته افزایش داشته است، حتی آزادراه‌های درحال ساخت هم با خطر تعطیلی مواجه است.

خاشع می‌افزاید: امکان ادامه وضع موجود با توجه به گرانی کالاها و خدمات وجود ندارد، درحال حاضر 12 محور به طول 1100 کیلومتر در حال ساخت است.

درحالی که برخی از این محورها باید 10 سال پیش به بهره‌برداری می‌رسید، اما نبود بودجه موجب کندی کار در ساخت این آزادراه‌ها از جمله آزادراه تهران-شمال، اصفهان-شیراز و ... شده است.

او اضافه می‌کند: در 6 سال گذشته (4سال دولت یازدهم و 2 سال دولت دوازدهم) کمتر از 250 کیلومتر آزادراه به بهره‌برداری رسیده است و ساز و کار مناسبی هم پیش روی بخش خصوصی قرار ندارد تا سرعت ساخت و ساز بهبود یابد.

این کارشناس ارشد حوزه جاده‌ای با اشاره به مشکلات راهسازی در ایران می‌گوید: نرخ سودی که به راهسازان پرداخت می‌شود، کمتر از نرخ سود بانکی است، ساخت و ساز آزادراه‌ها هم ریسک بالایی دارد ضمن اینکه باید مالیات هم به دولت پرداخت شود، بنابراین رغبتی برای فعالیت در این زمینه وجود ندارد.

خاشع ادامه می‌دهد: 55 سال از بهره‌برداری آزادراه تهران- کرج می‌گذرد، طی این مدت 2300 کیلومتر آزادراه است، یعنی سالانه کمتر از 40 کیلومتر آزادراه در کشور ساخته شده است که با توجه به پهناوربودن وسعت کشور، این رقم قابل توجه نیست.

   ناهمخوانی هزینه ساخت با نرخ عوارض

دبیرکمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها درباره تجربه سایر کشورها در ساخت آزادراه‌ها اظهار می‌کند: در کشورهای دیگر نرخ عوارض آزادراه‌ها بین 8 تا 10 سنت برای هر کیلومتر است که اگر درایران اجرایی شود، کیلومتری هزار تومان می‌شود.

خاشع ادامه می‌دهد: در ایران نرخ دریافت شده برای هر کیلومتر آزادراه، 58 تومان است که 5 درصد نرخ عوارض آزادراهی درسایر کشورها است.

او اظهار می‌کند: درحال حاضر دولت 30 درصد از هزینه ساخت آزادراهی را پرداخت می‌کند اگرچه درگذشته این رقم 50 درصد بود.

به گفته این کارشناس ارشد حوزه جاده‌ای، با توجه به پایین بودن نرخ عوارض آزادراهی، راهسازی در ایران توجیه اقتصادی ندارد، اما درسایر کشورها راهسازی، فعالیتی سودده است.

خاشع معتقد است: البته باید این موضوع را هم درنظرداشت که دریافت چنین نرخی در آزادراه‌ها در سایرکشورها منطقی است چون درآمد مردم آنها بسیار بالاتر از مردم ایران است، حداقل حقوق در کشورهای دیگر 9 تا 14 دلار در ساعت است، مثلا در ترکیه 5.9 دلار و در ایران 70 سنت است، درواقع کارگرایرانی یک هشتم کارگر ترک، حقوق می‌گیرد، برهمین اساس نمی‌توان انتظار داشت که مردم ایران چنین عوارضی را پرداخت کنند و جامعه هم پذیرش چنین هزینه‌ای را ندارد.

او اظهار می‌کند: در این شرایط یا باید حقوق دریافتی مردم به متوسط جهانی نزدیک شود یا اینکه دولت از راهسازان حمایت بیشتری به عمل آورد.

به گفته این کارشناس ارشد حوزه جاده‌ای، پایین بودن نرخ عوارض آزادراهی در ایران درشرایطی است که هزینه دریافت کالاها و خدمات برای راهسازی در ایران بالا است، ماشین‌های راهداری و راهسازی از کشورهای دیگر خریداری می‌شود و هزینه گمرک هم به آن اضافه می‌شود و مالیات دریافتی از راهسازان در ایران از برخی کشورها بالاتر است، درحالی که عوارض آن یک دهم کشورهای دیگراست.

خاشع اظهار می‌کند: هزینه ساخت آزادراه در ایران، نصف هزینه ساخت در سایر کشورها است، اما عوارض آن یک دهم دنیا است، برهمین اساس، درآمد مردم با نرخ عوارض همخوانی ندارد و مردم نمی‌توانند هزینه بیشتری پرداخت کنند. برای همین باید تلاش شود که بین این دوفاکتور هماهنگی برقرار شود، درواقع باید یا با افزایش درآمدهای مردم یا با مدیریت و مشارکت دولت در هزینه‌ها، شاهد بهبود وضعیت راهسازی در ایران باشیم.

   نظارت بیشتر بر ساخت و تعمیر

علی آزاد، دبیر انجمن شرکت‌های راهسازی ایران درباره طرح واگذاری تعمیر و نگهداری راه‌ها به بخش خصوصی به «تعادل» می‌گوید: پیشنهاد می‌شود زمانی که بهره‌برداری آزادراه‌های ساخته شده توسط بخش خصوصی، تمام شد و این آزادراه به دولت واگذار شد، دولت تعمیر و نگهداری آزادراه را به این پیمانکار تحویل دهد و این پیمانکار هم با استفاده از سهم دولت در نرخ عوارض آزادراهی و پرداخت سهم خود در ساخت آزادراه، اقدام به ساخت یک آزادراه دیگر کند.

آزاد ادامه می‌دهد: به عنوان نمونه آزادراه تهران-ساوه، 6 خط و آزادراه ساوه- سلفچگان 4 خط است، درحال حاضر زمان بهره‌برداری بخش خصوصی از آزادراه تهران-ساوه به اتمام رسیده و این آزادراه هم‌اکنون به دولت تعلق دارد.

او ادامه می‌دهد: دولت می‌تواند طرح 6 خطه کردن آزادراه ساوه-سلفچگان را هم به این پیمانکار بدهد و عوارض دریافتی از آزادراه تهران- ساوه را برای 6 خطه کردن آزادراه ساوه-سلفچگان اختصاص دهد.

به گفته این فعال حوزه راهسازی، تعمیرو نگهداری آزادراه‌ها همراه با دریافت عوارض باید با شرط تعهد به ساخت آزادراه دیگری به پیمانکار واگذار شود، اما اینکه ساخت یک آزادراه به یک پیمانکار و تعمیرو نگهداری به پیمانکار دیگری ارایه شود نمی‌تواند کمکی به وضع موجود کند.

دبیر انجمن شرکت‌های راهسازی ایران اظهار می‌کند: دولت باید نظارت دقیقی برساخت و تعمیرو نگهداری آزادراه‌ها داشته باشد و برای اینکه ساخت یک آزادراه را به پیمانکاری واگذار کند باید از این پیمانکار خواسته شود که تعمیرو نگهداری یک آزادراه را به عهده بگیرد و عوارض را هم خودش دریافت کند، اما درمقابل با ارایه سهم خود و با کمک دولت، متعهد به ساخت آزادراهی دیگر شود.

   مفهوم خصوصی‌سازی آزادراه‌ها

برای شفاف‌سازی بحث واگذاری تعمیر و نگهداری آزادراه‌ها به بخش خصوصی نگاهی به سیاست‌های خصوصی‌سازی راهگشا است. سیاست خصوصی‌سازی از دهه 1980 به عنوان راهکاری برای تامین مالی شرکت‌های دولتی بر بودجه دولت، افزایش کارایی آنها و توانمندسازی بخش خصوصی در کشورهای توسعه یافته مورد استفاده قرار گرفت و در این میان، خصوصی‌سازی راه‌ها در جهت تامین مالی، تعمیر و نگهداری و مدیریت ساخت آنها موثر بود.

دراین شرایط و با توجه به اینکه حمل و نقل جاده‌ای یکی از اجزای مهم اقتصاد کشور محسوب می‌شود و سهم این نوع از حمل و نقل در ایران در مقایسه با سایر شیوه‌ها، بیش از 90 درصد است، بنابراین شناسایی نقش و سهم سرمایه‌گذاری در بخش حمل و نقل جاده‌ای مهم تلقی می‌شود.

خصوصی‌سازی واقعی به مفهوم آن است که تمام یا بیشتر سهام دولت در یک بنگاه دولتی به فروش رود به نحوی که مدیریت آن هم در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد، حتی اگر دولت کمتر از مقداری مشخص سهام یک بنگاه را در اختیار داشته باشد، اما از طریق سهام ممتاز، کنترل مدیریت بنگاه را در اختیار داشته باشد، باز هم خصوصی‌سازی به مفهوم واقعی آن تحقق نیافته است.

   مزایای خصوصی‌سازی

درشرایطی که خصوصی‌سازی در ایران به درستی انجام نمی‌شود و این موضوع در بحث ساخت و تعمیر آزادراه‌ها هم صدق می‌کند، نگاهی به مزایای خصوصی‌سازی آزادراه‌ها می‌تواند تلاش برخی کارشناسان برای پیگیری این موضوع را قابل درک کند.

درایران و طی سال‌های گذشته، خصوصی‌سازی تعمیر و نگهداری راه‌ها، مورد توجه مدیران راه و حمل و نقل کشور قرار گرفته است، اما تاکنون هیچ کدام از آزادراه‌های کشور به بخش خصوصی واگذار نشده‌اند، این در حالی است که:

    خصوصی‌سازی فعالیت‌های تعمیر و نگهداری موجب تخصیص مناسب منابع مالی به فعالیت‌های گوناگون راهداری می‌شود.

    انجام فعالیت‌های تعمیر و نگهداری توسط بخش خصوصی موجب می‌شود که تجهیزات راه به صورت اقتصادی و مقرون به‌صرفه نگهداری و استفاده شوند.

    خصوصی‌سازی این فعالیت‌ها، موجب جبران کسری بودجه در این زمینه و بهبود سریع‌تر وضعیت راه‌های تخریب شده می‌شود و از ضررها و زیان‌ها و عواقب بعدی ناشی از عدم تعمیر راه‌های خراب جلوگیری می‌کند.

    عملکرد بخش خصوصی نسبت به بخش‌های دولتی بسیار بهتر است، چرا که به راحتی بر اساس نیازهای خود، تعداد نیروهای کار مورد نیاز خود را تغییر می‌دهند و از روش‌های جدید و پیشرفته و ابزارآلات موثرتر و کارآمدتر استفاده می‌کنند.

   دوره بازگشت سرمایه

خدایار خاشع، دبیرکمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها از کاهش انگیزه فعالان راهسازی برای ساخت و ساز و تعمیرو نگهداری آزادراه‌ها گفت، اما سوال این است که هزینه ساخت و دوره بازگشت سرمایه آزادراه‌ها در ایران چگونه است که تمایلی در این زمینه میان سرمایه‌گذاران وجود ندارد؟

درحال حاضر، اگر بخواهیم آزادراهی در کشور بسازیم، حدود 6 تا 12 میلیارد تومان متناسب با شرایط منطقه‌ای و توپوگرافی سرمایه نیاز دارد، برای نمونه اگر آزادراهی در دشت ساخته شود؛ هزینه آن کمتر و ساخت آزادراه در منطقه کوهستانی که به پل و تونل بیشتری نیاز دارد، هزینه بالاتری خواهد داشت.

اما دوره مشارکت در آزادراه‌ها متفاوت است و براساس مطالعات اولیه طرح، مسائل فنی، میزان تردد خودروها و میزان سرمایه‌گذاری دوره زمانی بازگشت سرمایه بخش خصوصی تعیین می‌شود و بعد از آن بزرگراه بار دیگر در اختیار دولت قرار می‌گیرد.  برای نمونه آزاد راه تهران – قم پس از استهلاک سرمایه بخش خصوصی به دولت برگشته است. بطور کلی برای تعیین تعرفه مطالعات فنی برای بزرگراه و اینکه چقدر سرمایه‌گذاری صرف شده و بر پایه پیش‌بینی میزان تردد خودرو و... محاسبه نرخ تعرفه انجام می‌شود؛ مثلا اگر در سال نخست A ریال از خودروها دریافت شود و سالانه درصدی به آن اضافه شود، مدت زمان استهلاک تعیین می‌شود که این گزارش هزینه درآمد است و باید در زمان بهره‌برداری نیز مطابق همین گزارش عمل شود، اما در بیشتر مواقع اینگونه اجرا نمی‌شود، زیرا به دلایلی مانند مخالفت مردم و مسوولان محلی با هزینه تعرفه بزرگراه و ... مسوولان تصمیم می‌گیرند، تعرفه کمتری دریافت شود، در این حالت، مدت زمان استهلاک و بهره‌برداری بخش خصوصی طولانی می‌شود.

به عبارت دیگر، هرچه سازه‌ها مهم‌تر باشند طول زمان ساخت پروژه را بالا می‌برند و روی میزان عوارض تاثیر می‌گذارد. البته پیشنهاد تعرفه برای آزادراه‌های خصوصی باید به وزارت راه و شهرسازی ارایه شود و اگر پذیرفته شد، وزیر آن را ابلاغ کند. درحالی که نرخ تعرفه برای آزادراه‌های دولتی را شورای اقتصاد تعیین می‌کند، به همین دلیل تعرفه این عوارض یک چهارم آزاد راه‌های خصوصی است.