نفت با بودجه1400 چه خواهد کرد؟

مجلس از هفته جاری بررسی لایحه بودجه سال 1400 را آغاز خواهد کرد، بودجه‌ای که هرچند هنوز در کمیسیون‌های تخصصی مجلس به چالش کشیده نشده اما بسیاری از کارشناسان و تحلیلگران اقتصادی از ابهامات و سوال‌های جدی‌ای که در مسیر آن وجود دارد صحبت می‌کنند، ابهام‌هایی که مشخص نیست اگر برطرف نشوند، چه سرنوشتی را نصیب بودجه و در نگاه کلان اقتصاد ایران خواهند کرد.

بودجه 1400 در حالی اجرایی خواهد شد که اقتصاد ایران با چالش‌ها و دغدغه‌های بزرگی دست و پنجه نرم می‌کند. رشد اقتصادی منفی، تورم در مرز 30 درصد، آمار بیکاری در نزدیکی 10 و فشارهای معیشتی قابل توجهی که در ماه‌ها و سال‌های گذشته برای اقشار کم درآمد جامعه به وجود آمده بخشی از این نگرانی‌ها را تشکیل می‌دهند اما در نگاه کلان آنچه که برای بودجه‌ریزی کشور اهمیت فراوانی دارد، دو موقعیتی است که اقتصاد ایران امروز در آنها قرار دارد و هیچ‌یک از آنها پاسخ قاطعی ندارند. نخست تحریم‌های امریکا که از سال 97 آغاز شده و همچنان ادامه دارد و در گام دوم شیوع ویروس کرونا که از ابتدای سال جاری، بر بخش‌های مختلفی از اقتصاد ایران سایه افکنده و لااقل در کوتاه‌مدت مشخص نیست چه سرنوشتی پیدا خواهد کرد.

آنچه که دولت در بودجه سال آینده پیش‌بینی کرده، نشان‌دهنده یک خوش‌بینی جدی به بهبود وضعیت در هر دو این چالش‌هاست و این خوش‌بینی تا جایی پیش‌رفته که تلقی دولت از درآمدهای احتمالی در سال 1400 را بسیار بلندپروازانه کرده است. آنطور که باقر نوبخت - رییس سازمان برنامه و بودجه - گفته هیچ اشکالی در این موضوع وجود ندارد که دولت امیدوار بهبود در شرایط باشد، موضوعی که کارشناسان نیز آن را رد نمی‌کنند اما در عین حال معتقدند تا زمانی که پاسخ قطعی برای این چالش‌ها وجود نداشته باشد، نمی‌توان انتظار داشت که شرایط تغییر کند. 

بهترین سناریویی که می‌توان برای اقتصاد ایران در نظر گرفت این است که ظرف هفته‌های آینده دسترسی به واکسن کرونا ممکن شود و آن طور که وزیر کشور گفته در دی یا بهمن ماه میزانی واکسن به کشور برسد که لااقل بتوان با استفاده از آن کادر درمان و گروه‌های پرریسک جامعه را از ابتلا به کرونا محفوظ نگه داشت. در ماه‌های بعد به نتیجه رسیدن واکسن‌های ایرانی یا خرید عمده .واکسن می‌تواند شرایط دشواری که در 10 ماه گذشته بر جامعه و اقتصاد ایران اوضاع را دشوار کرده تسهیل کند. از سوی دیگر جو بایدن رییس‌جمهور جدید امریکا از ابتدای بهمن کار خود را آغاز خواهد کرد و در بهترین حالت، چند هفته پس از استقرار او در کاخ سفید بازگشت به برجام یا کاهش تحریم‌های امریکا نهایی خواهد شد که می‌تواند به افزایش دسترسی دولت به درآمدها از جمله پول نفت را محقق کند. اما اینکه چقدر می‌توان به این دو سناریو خوشبین بود و حتی اگر پول نفت به کشور برسد، این پول در بودجه چه نقشی ایفا خواهد کرد، همچنان محل سوال و چالش است.

    منابع عمومی و تراز عملیاتی

دولت در بودجه سال آینده، منابع عمومی خود را 841 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده که این رقم در مقایسه با پیش‌بینی‌ها از سال جاری، افزایشی 270 هزار میلیارد تومانی را نشان می‌دهد. در این حوزه آنچه که بیشترین اهمیت و چالش را به وجود آورده، افزایش درآمدهای پیش‌بینی شده در بخش نفت است. دولت میزان درآمدهای خالص خود را 318 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است. در این بین میزان درآمدهای پیش‌بینی شده برای مالیات به 248 هزار میلیارد تومان رسیده که در مقایسه با سال قبل افزایشی کمتر از 50 هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد، موضوعی که با توجه به نرخ تورم در اقتصاد ایران، از نظر برخی کارشناسان حتی کاهش درآمد در این حوزه را نیز نشان می‌دهد. در حوزه درآمدهای گمرکی نیز عدد حدود 22.6 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده که نسبت به بودجه امسال کاهشی نسبی را نشان می‌دهد.

آنچه رشدی قابل توجه داشته، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است که از حدود 107 هزار میلیارد تومان به 225 هزار میلیارد تومان رسیده و بیش از دو برابر شده است. فروش نفت و درآمدهای وابسته به آن در این حوزه جای می‌گیرد. دولت پیش‌بینی کرده که روزانه 2.3 میلیون بشکه نفت بفروشد که در مقایسه با پیش‌بینی یک میلیون بشکه‌ای امسال، افزایشی بیش از دو برابری را نشان می‌دهد و اگر عملکرد واقعی رخ داده در حوزه فروش نفت محاسبه شود نیز عدد بسیار گسترده‌تر خواهد بود. در این بین فروش 70 هزار میلیارد تومانی اوراق نفتی که در عمل بازگشت دوباره طرح گشایش اقتصادی است نیز محل بحث است. 

 درواقع در سال ۱۳۹۸، ۵۰۰۰ میلیارد تومان، در سال ۱۳۹۷، ۳۰۰۰میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۶ نیز ۵۰۰ میلیارد تومان اوراق نفتی منتشر شده است؛ بنابراین میزان اوراق منتشر شده جمعا ۸۵۰۰ میلیارد تومان است و این میزان برای سال آینده ۷۰ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است. البته دولت اعلام کرده   در صورتی که امکان صادرات نفت فراهم شود، اوراق کمتری فروخته خواهد شد.

برای تحلیل بودجه باید چند تفاوت مهم میان هزینه‌های دولت و آنچه که در سایر هزینه‌ها وجود دارد را به دقت از یکدیگر تفکیک کرد. بر اساس لایحه بودجه، هزینه  شرکت‌های دولتی بیش از 1500 هزار میلیارد تومان تخمین زده شده که این شرکت‌ها باید با توجه به منابع درآمدی خود این هزینه‌ها را تامین کنند و به این ترتیب تراز بودجه‌ای آنها نه در منابع عمومی دولت که در چارچوب منابع درآمدی اختصاصی آنها محقق خواهد شد. از سوی دیگر هزینه‌هایی مانند پرداخت یارانه و کمک‌های اقتصادی، خود ردیف‌های بودجه جداگانه‌ای دارند. برای مثال طرح هدفمندی یارانه‌ها یا سبد معیشتی خانوار در تبصره‌هایی جداگانه منابع درآمدی خاصی دارند و دولت از محل درآمدهای آنها، به حساب سرپرستان خانوار کمک‌های معیشتی را واریز می‌کند به این ترتیب درآمد نفت به این حوزه نیز ارتباطی ندارد.

در واقع درآمد نفتی زیر شاخه منابع عمومی دولت تعریف می‌شود و در کنار درآمدهای اصلی (مالیات) و واگذاری دارایی مالیات (فروش اوراق) قرار می‌گیرد. در لایحه بودجه سال آینده منابع عمومی دولت حدود ۸۴۱ هزار میلیارد تومان است که فقط ۱۰۴ هزار میلیارد آن به پروژه‌های عمرانی رسیده و مابقی آن عمدتا ۶۳۷ هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌های جاری دولت شده و ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی هم باید برای بازپرداخت اوراقی که در سال‌های قبل منتشر شده صرف شود. از ۸۴۱ هزار میلیارد تومان منابع عمومی، درآمدها (مالیات و سایر درآمدها) ۳۱۷ هزار میلیارد تومان، واگذاری دارایی سرمایه‌ای (فروش نفت و فرآورده‌های آن و ...) ۲۲۵ هزار میلیارد تومان و واگذاری دارایی مالی ۲۹۸ هزار میلیارد تومان آن را تشکیل داده است.

تراز عملیاتی بودجه مساوی با کسری بودجه نیست اما آنچه که بیشترین اهمیت را دارد میزان دسترسی دولت به درآمدهای پایدار و ثابت است. بر اساس قانون برنامه پنجم دولت باید وابستگی خود به درآمدهای ناپایدار در منابع عمومی را به حداقل و صفر برساند اما در عمل هنوز فاصله‌ای طولانی تا رسیدن به این اولویت وجود دارد. در سال آینده بودجه‌ای که برای پرداخت حقوق و هزینه‌های جاری مورد نیاز است، 637 هزار میلیارد تومان است که امکان کاهش آنها وجود ندارد و دولت باید منابعی برای تحقق آنها پیش‌بینی کند. حتی اگر فرض را بر این بگذاریم که تمام درامد 317 هزار میلیارد تومانی مالیات‌ها تامین شود و حتی اگر بودجه عمرانی را نیز کنار بگذاریم باز هم کسری تراز عملیاتی تا سقف 319 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا می‌کند که برای اقتصاد ایران یک فاجعه محسوب می‌شود. دولت باید این کسری را با استفاده از منابع درآمدی نفتی و اوراق جدید تامین کند که وضعیتی نامشخص دارند. اگر درآمد نفتی محقق نشود، تنها راه باقی مانده فروش اوراق خواهد بود که قطعا شرایطی نامشص دارند و اگر فضای انتشار این اوراق وجود نداشته باشد، استقراض از بانک مرکزی تنها گزینه باقی مانده خواهد بود.

به این ترتیب برخلاف شعارهایی که دولت از کاهش وابستگی به نفت داده، عملا یک چهارم از منابع عمومی بودجه به نفت وابسته خواهد بود و با توجه به اینکه مشخص نیست تحریم‌ها چه زمانی کنار خواهند رفت و با توجه به قرار گرفتن ایران در فهرست سیاه اف‌ای‌تی‌اف، پول حاصل از آن چگونه به کشور خواهد رسید، به نظر می‌رسد کسری تراز عملیاتی بودجه قطعی خواهد بود و رسیدن این عدد به بیش از 300 هزار میلیارد تومان، زنگ خطری بزرگ برای اقتصاد ایران به شمار می‌رود.