توافق بر سر ممانعت از رانت

گروه اقتصاد کلان    

مرکز پژوهش‌های مجلس در جدیدترین گزارش خود در قالب سلسله مطالعات مربوط به « الگوهای راهبردی حمایت از تولید»، لزوم تدوین سیاست صنعتی در ایران را دستاویزی برای ارایه مهم‌ترین رویکردهای توسعه صنعتی کرده است. این گزارش سه رویکرد متفاوت سیاست صنعتی را مورد بحث قرار داده و در نهایت خطوط مشترک آنها را برای پیاده‌سازی در ایران استخراج کرده است. سیاست صنعتی به‌کارگیری رویه‌هایی است که سعی می‌کند دامنه بخش‌های مختلف تولیدی یک کشور را تا حد ممکن گسترش دهد و از تمامی پتانسیل‌های تولیدی موجود، بهره‌برداری کند. این سیاست‌ها شامل شناسایی ظرفیت‌های موجود در کشور و سپس تصمیم‌سازی مناسب و معقول برای به ثمر رساندن آنها است. راه‌اندازی هر بخش تولیدی در حقیقت زمینه‌ساز تولید محصولی جدید است که یا راه ورود کالاهای خارجی و خروج ارز از کشور را می‌بندد یا زمینه صادرات محصولات و ورود ارز به داخل مرزهای کشور را فراهم می‌سازد.

   سه رویکرد به سیاست صنعتی

به گزارش «تعادل» تجربه‌های متعدد شکست سیاست صنعتی در کشورهای مختلف و ایران اهمیت پرداختن به مساله چگونگی تدوین سیاست صنعتی کارآمد را افزایش داده است. بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی از دیدگاه سه اندیشمند این حوزه بایسته‌های تدوین و پیاده سازی سیاست صنعتی را بررسی کرده است.این سه نظریه پرداز نماینده سه رویکرد به اتخاذ سیاست صنعتی هستند در حالی که مشتاق حسین خان از مدافعان نقش انتخابگر دولت در اتخاذ سیاست صنعتی است، دنی رودریک بیشتر بر بسترسازی دولت و اتخاذ اقدامات هماهنگی زمینه‌ای در سیاست صنعتی تاکید می‌کند.همچنین رویکرد لوریدسون در میانه این دو رویکرد قرار گرفته و عناصری از هر دو رویکرد را با خود دارد.

مشتاق حسین خان برای تدوین سیاست صنعتی کارآمد بر این باور است که باید برای دو سوال اساسی پاسخ‌های درستی یافت.اول، مهم‌ترین موانع ایجاد رقابت‌پذیری صنایع چیست و آیا سیاست‌های موجود برای رفع آنها مناسبند؟

دوم، آیا سیاست تدوین شده برای رفع موانع در محیط سیاسی و نهادی کشور مربوطه کارایی دارد؟

به اعتقاد این نظریه پرداز برای تجربه رشد فراگیر و پایدار سیاست‌گذاری به منظور توسعه طیف گسترده‌ای از بخش‌های رقابتی، خلق فرصت‌های کارآفرینی، افزایش نرخ اشتغال و بالا رفتن دستمزدها ضروری است.سیاست‌های صنعتی به عنوان ستون اصلی چنین رویکردی محسوب می‌شود.در رویکرد این نظریه پرداز به اهمیت فناوری‌های متوسط یا میان رده، سیاست افقی در برابر سیاست عمودی به منظور ارتقای کسب و کار تاکید می‌شود.

این رویکرد کارآمدی سیاست صنعتی را به این دو پرسش که آیا سیاست صنعتی مشکلات را به درستی شناسایی کرده و آیا سیاست طراحی شده برای عرصه سیاسی و نهادی کشور مناسب است، مرتبط می‌داند.

سوال اول چند جنبه دارد. اول اینکه یک سیاست ممکن است تنها به دلیل اتخاذ اهداف چندگانه توسط سیاست‌گذار و هدف قرار دادن تعداد زیادی از آنها با ابزار سیاستی محدود، شکست بخورد. برای مثال اگر افزایش رقابت پذیری از طریق ارتقای بهره وری هدف یک سیاست باشد و سیاست‌گذار بخواهد بطور همزمان حفاظت از اشتغال بنگاه‌ها با بخش‌ها را مورد توجه قرار دهد، احتمال شکست این سیاست وجود دارد. اهداف چندگانه نیازمند بسته‌های سیاستی متعدد هستند تا مشکلات مختلف مرتبط با هم را هدف قرار دهند. اگر افزایش بهره وری به بیکاری کارکنان یک بنگاه منجر می‌شود، سیاست مکمل باید حمایت از جابه‌جایی و آموزش دوباره کارکنان و توسعه فرصت‌های اشتغال را جایگزین کند. و یک جنبه مهم‌تر سوال اول این است که تعداد زیادی شکست‌های قرارداد وجود دارد که ظهور بخش‌های رقابتی را محدود می‌کند. سیاست‌های مناسب برای یکسری از مشکلات، اگر مشکلات مهم‌تر نادیده گرفته شود، نتیجه بخش نخواهد بود. برای مثال اگر فقدان توانمندی سازمانی مانع اصلی کسب رقابت پذیری در یک بنگاه باشد، سیاست‌های ارتقای مهارت نیروی انسانی نتیجه‌ای در پی نخواهد داشت. از طرفی شناسایی این مشکلات صرفا از طریق روش‌های پیمایشی، بسیار مشکل است. اگر در سازمانی به دلیل توانمندی‌های پایین سازمانی، امکان رقابتی شدن وجود نداشته باشد، به احتمال زیاد مدیر بنگاه رقابت پذیری پایین سازمانش را به مهارت پایین کارکنان یا دیگر موانع نسبت می‌دهد. اما اگر توانمندی پایین سازمانی مهم‌ترین مشکل باشد، اختصاص منابع عمومی برای آموزش مهارت رسمی، ممکن است موجب مشکلات دیگری مانند بیکاری نیروی کار ماهر شود. از این رو سیاست‌گذاران باید تحلیل دقیقی از ریشه‌های رقابت پذیری پایین داشته باشند زیرا ارزیابی‌های معمول و شواهد پیمایشی ممکن است گمراه کننده باشد.

مشکل دوم این است که حتی در صورت شناسایی دقیق مشکل، سیاست صنعتی به دلیل انتخاب ابزار سیاستی که در عرصه سیاسی و اجتماعی یک کشور ناکارآمد است، می‌تواند با شکست روبه رو شود. این مساله موجب شکست سیاست صنعتی در بسیاری از کشورهای آسیایی شد. هر جامعه‌ای ساختار سیاسی و اقتصادی خاص خود را دارد که با توانمندی‌ها و توزیع قدرت در بین سازمان‌های مختلف تعریف می‌شود. بنا به شرایط داخلی کشورها، قدرت چانه‌زنی نسبی انواع مختلف بنگاه‌ها، ادارات دولتی و دیگر ذی‌نفعان از یک کشور به کشور دیگر بسیار متفاوت است.

دنی رودریک استاد دانشگاه هاروارد از بارزترین اقتصاددانان حامی سیاست صنعتی محسوب می‌شود.وی به این پرسش که چه نوع سیاست صنعتی در چه شرایطی احتمال موفقیت بیشتری دارد، به سه مساله در طراحی سیاست صنعتی اشاره می‌کند. یک، پراکندگی اطلاعات: این مساله به نقص و عدم تقارن اطلاعات طرفین مبادله در بازار اشاره دارد که محدودیت‌هایی برای توسعه بخش‌های رقابت‌پذیر در جامعه، بخش خصوصی و اقتصاد جهانی ایجاد می‌کند.مساله دوم رانت جویی است؛ موضوعی که انگیزه هر نوع سیاست صنعتی و حمایت دولتی محسوب می‌شود. سوم نفع جامعه است.سیاست صنعتی صرفا موضوعی بین بروکرات‌ها و صاحبان کسب و کار نیست بلکه هدف سیاست صنعتی در درجه اول منتفع کردن کل جامعه است.بر اساس دیدگاه این نظریه پرداز برای لحاظ سه مساله حیاتی فوق، باید سه ویژگی نهادی سیاست صنعتی یعنی درهم‌تنیدگی، هویج و چماق و مسوولیت‌پذیری به ترتیب باید مدنظر قرار گرفته شود.

لوریس ساندجر لوریدسون عضو گروه بین‌المللی توسعه از جمله دیگر نظریه‌پردازان مطرح در این حوزه است که به دلیل رویکرد متفاوت خود یه سیاست صنعتی (تلفیق آرای دو رویکرد قبلی» اهمیت دارد. اصول مطرح شده وی براساس ترکیبی از درس‌های آموخته شده و تفکر معاصر در این حوزه است.

از نظر وی اول از همه سیاست صنعتی باید بخشی از استراتژی توسعه بهره وری یا استراتژی سرمایه‌گذاری ملی کلان‌تر باشد که مازاد اقتصاد را افزایش داده تا بتوان از قبل آن سرمایه‌گذاری کرد. با بستن مسیرهای سرمایه‌گذاری غیرمولد و فرار سرمایه و همچنین محدود کردن مصرف کالاهای لوکس، سیاست صنعتی باید بخش زیادی از این صرفه جویی را به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های مولد هدایت کند. سطح بالای سرمایه‌گذاری و سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت صرفا با اطمینان از ثبات فضای سیاسی و سیاست‌های کلان اقتصادی ظهور نمی‌کنند، بلکه طراحی ساختار کلی سرمایه‌گذاری‌ها و حمایت از سرمایه‌گذاری‌های منتخب از طریق اختصاص رانت مولد نیز لازم است.

   خطوط کلی و نکات  مشترک

 با اینکه اختلافاتی در بین روش‌ها و نکات مورد تاکید وجود داشت، اما می‌توان خطوط کلی که همه اندیشمندان روی آن توافق دارند را نیز برشمرد. سعی شده است این خطوط کلی و نکات مشترک آن به صورت 9 بند جمع آوری شود.

1-اولین مرحله پس از انتخاب بخش یا صنعتی برای حمایت، شناسایی مهم‌ترین موانع کسب رقابت پذیری یک بخش یا صنعت است که معمولا در قالب شکست بازار تعریف می‌شوند.

2-شناسایی موانع، نیاز به ارتباط مداوم با بخش خصوصی و گردش اطلاعات دارد. این ارتباط متقابل عمومی خصوصی باید به یک فرآیند دایمی گردش اطلاعات در همه مراحل سیاست‌گذاری، اجرا و گرفتن بازخورد و اصلاح تبدیل شود. به علاوه از نزدیکی بیش از حد که می‌تواند به تسخیر نهاد متولی سیاست صنعتی بیانجامد باید دوری جست. آنچه پیتر اوانز از آن تحت عنوان خودگردانی ریشه‌دار یاد می‌کند.

3- امکان رفع موانع شناسایی شده هم از اهمیت بالایی برخوردار است. آیا با توانمندی حال حاضر دولت و چینش سیاسی، امکان واکنش سیاستی مناسب برای رفع موانع وجود دارد؟ باید موانعی انتخاب شوند که نه تنها رفع آنها بیشترین کمک را به توسعه بخش منتخب می‌کند، بلکه امکان رفع آن هم در فضای سیاسی نهادی کشور وجود داشته باشد.

۴- پس از شناسایی موانع، تدوین سیاست متناسب اهمیت دارد. موقتی بودن سیاست حمایتی از مهم‌ترین ویژگی‌های یک سیاست صنعتی خوب است. هیچ بخش یا صنعتی نباید این تصور را داشته باشد که حمایت دولت همیشگی است.

۵-سیاست صنعتی مناسب، ترکیبی از چماق و هویج است. نمی‌توان صرفا به دادن رانت و حمایت از صنایع اکتفا کرد. باید معیارهایی گنجانده شود تا از تلاش حمایت شوندگان برای رفع موانع رقابت پذیری اطمینان حاصل شود.

۶-استراتژی خروج، یکی دیگر از اجزای حیاتی یک سیاست صنعتی کارآمد است؛ زیرا انگیزه‌های زیادی وجود دارد تا با رفتار رانت جویانه، نهاد متولی حمایت تسخیر شود یا از سیاست‌های حمایتی سوءاستفاده شود. از این رو، پیش از شروع حمایت، باید استراتژی خروجی هم به معنای پایان دادن به حمایت‌ها در نظر گرفته شود.

۷- در نظر گرفتن در جدای از انعطاف پذیری در تدوین سیاست صنعتی اهمیت دارد زیرا به احتمال زیاد، سیاست‌های حمایتی نیاز به اصلاح و بازنگری خواهند داشت. البته باید توجه کرد که انعطاف پذیری بیش از اندازه هم احتمالا به سوءاستفاده و رفتار رانت جویانه منجر می‌شود.

۸- در نهایت، پس از اجرای سیاست‌ها، باید با فرآیند تعامل و گردش اطلاعات، نتایج سیاست‌های عمومی را بطور مداوم ارزیابی و مکانیسم‌های اصلاح و یادگیری مداوم را ایجاد کرد. به عبارت دیگر، سیاست صنعتی لیستی از سیاست‌های بالا به پایین برای حمایت از چند صنعت نیست، بلکه فرآیند مداوم شناسایی و حمله به موانعی است که مانع رقابت پذیر شدن صنایع داخلی شده‌اند. فرآیند بازخورد، یادگیری و اصلاح باید به فرآیندی مداوم و مستمر تبدیل شود.

۹- از منظر سیاسی هم، باید نهاد مجری سیاست صنعتی، از حمایت سیاسی در سطوح بالای کشور، برخوردار باشد؛ زیرا اختصاص هر نوع رانت به هر بخشی، با مخالفت ذی نفعان بخش‌های دیگر مواجه می‌شود. از این رو حمایت و اراده سیاسی باید شامل حال مجریان سیاست صنعتی شود.