الگوی تأمین مالی تعاونی‌ها برای مشارکت در توسعه زیرساخت‌ها
ماشاالله عظیمی
عضو هیات رییسه و دبیر کل اتاق تعاون ایران
زیرساخت‌ها به عنوان یکی ازشاخص‌های مهم، برای ارزیابی توسعه‌یافتگی کشورها به شمار می‌روند و دولت‌ها در تلاش جهت بهبود، توسعه و گسترش زیرساخت‌های کشور هستند اما توانایی دولت‌ها در زمینه ایجاد و توسعه زیرساخت‌ها محدود است؛ درواقع دولت‌ها و بخش عمومی از کارایی کافی جهت اجرای کامل پروژه‌ها برخوردار نیستند لذا به همکاری، تخصص و نوآوری بخش غیردولتی در این زمینه نیازمندند.
با توجه به مطالعات و بررسی‌های انجام‌شده از اجزای نظام اقتصادی کشور در سطح کلان می‌توان دریافت که بخش تعاون به عنوان یکی از بخش‌های سه‌گانه اقتصاد کشور، می‌تواند با تجمیع امکانات، منابع و سرمایه‌های خرد و کلان و نیز توسعه مدیریت و فکر جمعی در قالب تعاونی سهم بسزایی در توسعه فعالیت‌های اقتصادی و افزایش فرصت‌های شغلی داشته باشد. بعلاوه این بخش در شرایط کنونی با توجه به اهداف و سیاست‌های کلان به‌ویژه سیاست‌های اجرایی اصل 44 قانون اساسی مبنی بر کاهش نقش دولت در فعالیت‌های اقتصادی و افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد ملی به موقعیت شایسته‌ای دست یابد.
به عبارتی بخش تعاون با برخورداری از زیرساخت‌های توسعه‌ای موجود، محملی مناسب برای اجرای پروژه‌هایی خواهد بود که بعضاً بخش دولتی و خصوصی به دلایلی نظیر بلندمدت بودن دوره بازگشت سرمایه، نیاز به بهره‌گیری از سرمایه‌های کلان و مخارج بالای تعمیر و نگهداری و... از انجام آن پرهیز کرده‌اند .
اما مساله تأمین مالی و روش‌های آن در تعاونی‌ها موضوع مهمی تلقی می‌شود، یکی از روش‌های تأمین مالی تعاونی‌ها، تأمین از طریق اعضا است که هنوز در ایران این روش بسیار متداول است، اما امروزه تأمین مالی یک تعاونی چیزی نیست که صرفاً به اعضا واگذار شود، این بدان معنی است که تعاونی‌ها باید راه‌هایی برای تأمین مالی پیدا کنند که محدود به اعضا نباشد. علاوه بر این، روش‌های تأمین مالی تعاونی‌ها باید برای سرمایه‌گذاران غیر عضو که صرفاً خواستار کنترل بر تعاونی‌ها نیستند، نیز جذاب باشد.
توسعه تعاونی‌ها در هر کشوری، همراه با توسعه و تنوع نهادهای مالی و دگردیسی در شیوه‌های مختلف تأمین مالی آن کشور بوده است. شناسایی کامل، طرق تأمین مالی تعاونی‌ها در هر کشور، بدون توجه به زیرساخت‌ها، پایه‌ها و نهادهای مالی امکان‌پذیر نیست.
رشد و توسعه اقتصادی کشورها درگرو اجرای پروژه‌های مختلف زیرساختی و خدماتی بوده و افزایش کارایی و کیفیت ارایه خدمات ازجمله اهداف اصلی آنها به شمار می‌رود. متوسط سرمایه‌گذاری موردنیاز جهت طرح‌های زیربنایی در کشورهای درحال‌توسعه ۵/۵ درصد GDP است که از این میزان، ۲ تا ۴ درصد محقق می‌شود. در چنین شرایطی کمبود سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی نه‌تنها موجب کند شدن رشد اقتصادی در این کشورها شده بلکه موجب پایین نگه‌داشتن سطح زندگی همچنین مانعی برای توانمندسازی بخش‌های غیردولتی شده است (دانش جعفری، ۱۳۹۱). در این راستا دولت‌ها برای جبران محدودیت منابع بودجه‌ای در تأمین مالی پروژه‌های بزرگ، تمام تلاش خود را در بهره‌گیری از مشارکت فعال بخش‌های خصوصی و تعاونی به‌کار می‌گیرند که این تلاش‌ها در قالب مشارکت‌های عمومی-خصوصی (PPP) متبلور شده و موجب تسریع درروند توسعه اقتصادی کشورها شده است (هیبتی و احمدی، ۱۳۸9). تجربیات جلب مشارکت مردمی در پروژه‌های توسعه‌ای در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که با بسیج توانمندی‌های مردمی در قالب تشکل‌ها به‌ویژه تعاونی‌ها می‌توان ضمن تحقق جنبه‌های سخت‌افزاری توسعه، اهداف اجتماعی و انسانی فرآیند توسعه را نیز محقق ساخت.
امروزه بسیاری از کشورهای پیشرفته بر اساس رهیافت‌های مشارکت توسعه و استفاده از ظرفیت‌های منحصربه‌فرد بخش‌های مردمی اقتصاد ازجمله بخش تعاون به عنوان بخش خصوصی نظام‌مند و جامعه‌محور موفق به راهبری و اجرای بسیاری از پروژه‌های توسعه‌ای شده و با بسیج توانمندی‌های مادی و معنوی جوامع، جلوه‌های بارزی از مشارکت عمومی-خصوصی را در زمینه‌ها و مقاصد مختلفی همچون ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی تولید و توزیع برق، آب و فاضلاب، خطوط لوله، دفع زباله، مسکن، بیمارستان، ساخت مدرسه، استادیوم، زندان، راه‌آهن، کنترل آلودگی هوا، خطوط ریلی، سیستم‌های مبتنی بر فناوری اطلاعات، ارایه خدمات بهداشتی و اجتماعی رقم‌زده‌اند.
در ایران اجرای طرح‌های عمرانی، زیربنایی و توسعه‌ای کشور و نحوه تأمین مالی آنها یکی از دغدغه‌ها و موضوعات مهم موردتوجه تمامی دولت‌ها بوده است. در طول سالیان متمادی نحوه تأمین مالی و اجرای این طرح ها صرفاً بر پایه منابع محدود بودجه عمومی و اجرا بر اساس روابط کارفرمایی و پیمانکاری استوار بوده است که عدم تأمین و تخصیص بودجه موجب تأخیرهای چندین ساله در اجرا و بهره‌برداری این پروژه‌ها شده است. این امر سبب شده، دولت‌ها به‌منظور دستیابی به منابع مالی همچنین در راستای افزایش کارآمدی اجرای طرح‌های زیرساختی از طریق مشارکت بخش‌های غیردولتی اقدام کند. از طرفی در ابلاغیه سیاست کلی اصل ۴۴ قانون اساسی برافزایش ۲۵ درصدی سهم بخش تعاون تأکید شده است، درحالی‌که سازوکارهای کنونی فعالیت تعاونی‌ها به شکل پراکنده، متکثر و ناهمگون ظرفیت ایجاد تحول اساسی و راهگشا برای حضور تعاونی‌ها در این حوزه را کمرنگ کرده است. عمده فعالیت تعاونی‌ها در ترتیبات مشارکت عمومی-خصوصی در عرصه احداث نیروگاه‌های برق کوچک مقیاس بوده است که این تنها ذره‌ای از توانمندی تعاونی‌های کشور با بیش از 92 هزار تعاونی، 15 میلیون نفر عضو، 1.8 میلیون نفر شاغل و گردش مالی بالغ‌بر ۱۸ هزار میلیارد تومانی است (مرکز آمار ثبتی تعاون، ۱۳۹۴).
در واقع تصور عمومی ما بر این است که ساخت و صیانت از تأسیسات زیربنایی و کالاهای عمومی تنها می‌تواند توسط دولت ارایه شود. درحالی‌که تعاونی‌ها در بسیاری از کشورها درزمینه ایجاد و نگهداری زیرساخت‌ها و کالاهای عمومی نقش موثری ایفا می‌کنند.
یکی از معضلات و مسائل اصلی تعاونی‌ها در ایران، مساله تأمین مالی و جذب سرمایه‌های لازم به‌منظور ادامه بقاء و تداوم فعالیت هست. با توجه به تغییراتی که در ابعاد جهانی در شیوه‌های تجارت و مبادله تعاونی‌ها پدید آمده است، تعاونی‌ها با ایجاد اصلاحاتی در مدل‌های سازمانی خود و اتخاذ استراتژی‌های نوین تأمین مالی، ساختارهای نوینی را جهت غلبه بر محدودیت‌های مدل‌های سنتی و پاسخگویی به مقتضیات شرایط جدید تجربه می‌نمایند. این در حالی است که در ایران روش‌های سنتی تأمین و جذب منابع مالی، محدودیت‌ها و مشکلات بسیاری را برای تعاونی‌های ایجاد کرده است که در این تحقیق مدل‌های طراحی‌شده جدیدی ارایه خواهد شد.
مجمع عمومی سازمان ملل در قطعنامه ۴۹/۱۵۵ مورخ ۲۳ دسامبر ۱۹۹۴ تصدیق کرد که تعاونی‌ها “عضو جدایی‌ناپذیر توسعه اقتصادی و اجتماعی در همه کشورها “ می‌باشند (عباسی، وظیفه‌شناس، ۱۳۸7) .
در ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز تصریح‌شده است که با کاهش سهم اندازه دولت در اقتصاد، باید سهم بخش تعاونی به ۲۵ درصد از اقتصاد ملی افزایش یابد و دولت باید سازوکار لازم توسعه بخش تعاونی را فراهم نماید. از طرفی دولت‌ها و موسسات بخش عمومی تمایل دارند به دلیل محدودیت منابع و همچنین در راستای افزایش کارآمدی اجرای طرح‌ها در حوزه خدمات و تأمین زیرساخت‌ها از طریق مشارکت بخش غیردولتی و در قالب مشارکت عمومی-خصوصی اقدام نمایند. روش‌های متنوع مشارکت عمومی-خصوصی قصد دارند تا متناسب با ترتیبات قراردادی با بخش غیردولتی، با استفاده از منابع مالی بخش‌های خصوصی و تعاونی، شکاف منابع مالی موردنیاز این طرح‌ها را مرتفع نمایند. بر این اساس بند «ب» ماده (۲۱۴) قانون برنامه پنجم توسعه، دولت را موظف کرده است که به‌منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی در طرح‌های سرمایه‌ای، روش‌های اجرایی مناسب را جهت تأمین منابع مالی، ساخت، بهره‌برداری و واگذاری طرح‌های «مشارکت عمومی-خصوصی» فراهم نماید که این امر خود زمینه بالقوه توسعه مشارکت بخش تعاونی در فعالیت‌های کلان اقتصادی و زیرساختی جهت دستیابی به منویات سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را فراهم آورده است. بر اساس سند توسعه بخش تعاون، بازنگری و اصلاح سیاست‌های ناظر بر بازار پول، بازار سرمایه، بازار کالا و خدمات باید به نحوی صورت گیرد که منابع بخش تعاون به ۲۵ درصد از بازار پول، ۵۰ درصد از تشکیل سرمایه در بازار بورس و ۴۵ درصد از سرمایه‌گذاری کل کشور افزایش یابد و حداقل ۵۰ درصد از منابع وجوه اداره شده و ۲۵ درصد از منابع ارزی قابل تخصیص به بخش‌های غیردولتی به بخش تعاون اختصاص یابد. برای جذب این حجم از منابع به بخش تعاون و هدایت آن به سمت طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی نیاز به شناسایی و معرفی الگوهای موفق تعاونی می‌باشد. با توجه به مطالب فوق و اهمیت بخش تعاون در توسعه زیرساخت‌ها ضروری است با اتخاذ استراتژی مناسب و طراحی الگویی مناسب جهت تأمین مالی تعاونی‌ها، شرایط مشارکت عمومی-خصوصی آنها در فرآیند توسعه اقتصادی کشور را فراهم کرد.
مهم‌ترین مولفه‌های علت ساز تأمین مالی تعاونی‌ها جهت مشارکت در توسعه زیرساخت‌ها، ناکارآمدی نظام سنتی تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی و گرایش به توسعه بخش تعاون است که این ناکارآمدی نظام سنتی به دلایلی نظیر محدودیت‌های اتکا به تأمین مالی بخش خصوصی برای پروژه‌های زیرساختی، محدودیت‌های تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی توسط دولت، ناکارآمدی ساختار سنتی تعاونی‌ها برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی ایجادشده است. گرایش به بخش تعاون نیز در سطح اقبال جهانی به بخش تعاون و اقبال ملی به این بخش در نظر گرفته‌شده است.
مهم‌ترین مولفه پدیده محوری برای تأمین مالی تعاونی‌ها برای مشارکت در توسعه زیرساخت‌ها، امکان هم‌افزایی قابلیت‌های اجتماعی – اقتصادی بخش تعاونی در تأمین مالی است که در ابعاد بومی‌سازی روش‌های تأمین مالی، قابلیت‌های بخش تعاونی برای تأمین مالی جمعی، تنوع شیوه‌های تأمین مالی در تعاونی‌ها و تخصصی سازی ساختارهای تأمین مالی در تعاونی‌ها مدنظر بوده است.
در تبیین مهم‌ترین مولفه‌های مداخله‌گر جهت تأمین مالی تعاونی‌ها می‌توان به سه شرط، ویژگی‌ها و الزامات تأمین مالی جمعی که شامل سرمایه‌گذاری و تأمین مالی جمعی و مشارکتی و ویژگی‌های منحصربه‌فرد تأمین مالی جمعی است و چالش‌های بنیادی و ساختاری بخش تعاون که شامل چالش‌های بنیادی، چالش‌های ساختاری و مالی تعاونی‌ها و تحمل ریسک سرمایه‌گذاری و چالش‌های مدیریتی بخش تعاون است همچنین بازیابی جایگاه بخش تعاون که شامل تحول بنیادی در ساختار سازمانی، نظام مدیریتی، اجرایی و قوانین و تسهیل حضور تعاونی‌ها در بازار سرمایه است؛ اشاره کرد.
مهم‌ترین مولفه‌های زمینه‌ای برای تأمین مالی تعاونی‌ها برای مشارکت در توسعه زیرساخت‌ها شامل دو زمینه تباین ماهیت و عملکرد بخش تعاون که از سه منظر تأمین مالی سنتی در بخش تعاون، روحیه سودمحوری و سرمایه‌گرایانه و امتیازات بخش تعاونی برای مشارکت در پروژه‌های زیرساختی بررسی می‌شود و همچنین توسعه شناخت و رقابت‌پذیرسازی تعاونی‌ها که شامل دو موضوع تأمین مالی مبتنی بر صلاحیت و ظرفیت تعاونی‌ها و تدوین ملاک‌های رتبه‌بندی تعاونی‌ها است؛ تشکیل می‌شود.
مهم‌ترین مولفه‌های پیامدها نیز شامل دو موضوع تقویت سرمایه اجتماعی مبتنی بر اقدام‌های جمعی تأمین مالی نظیر توسعه سرمایه اجتماعی بر مبنای تأمین مالی مطلوب، توسعه اقدام‌های جمعی مالی با جمع سپاری و توسعه بخش تعاون همچنین ارتقای بهره‌وری، شفافیت، نظارت‌پذیری و انضباط مالی پروژه‌های زیرساختی که شامل حسابرسی و نظارت در تخصیص و هزینه‌کرد اعتبارات و منابع، کاهش زمینه‌های فساد در تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی و افزایش اثربخشی و کارایی اجرای پروژه‌های زیرساختی است.
