صندوق توسعه ملی روی ریل هزینه‌های دولتی
خلل مدیریت در نحوه مصرف منابع صندوق توسعه ملی
عضو پیشین هیات عامل صندوق توسعه ملی می‌گوید گرچه فلسفه شکل‌گیری صندوق توسعه ملی بر مبنای اهداف بسیار ارزشمندی بود و قرار بود بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی به صندوق توسعه ملی سرازیر شده و در آن‌جا به سرمایه‌های زاینده تبدیل شود ولی دولت‌ها خود را ملزم به رعایت این اصول ندانسته و اکنون می‌بینیم که دولت با هر مشکلی روبرو می‌شود، از منابع صندوق به صورت مستقیم برداشت می‌کند و آن را برای امور بودجه‌ای هم هزینه می‌کند. دودانگه معتقد است درست است که منابع صندوق می‌تواند در شرایط بحرانی به کمک دولت بیاید ولی همین شرایط هم دولت می‌تواند استفاده از منابع صندوق را بگونه‌ای مدیریت کند که از منابع صندوق کم نشود. به عنوان مثال دولت می‌تواند از کمک صندوق استفاده کرده و دست به انتشار اوراق بزند و در عین حال صندوق هم مجاز باشد که این اوراق را بخرد تا به این ترتیب هم دولت تامین مالی شده و هم بشود انتظار داشت که منابع تخصیص داده شده به دولت با سود آن برگردد. در حالی که اکنون چنین نیست و دولت با مصوبه‌ای می‌تواند مبلغ مشخصی را از صندوق برداشت کند، حالا اینکه چقدر از این پول برداشت شده مجددا به صندوق برگردد مشخص نیست. چنین وضعیتی قطعا صندوق توسعه ملی را دچار مشکل خواهد کرد. به گزارش «تعادل»، دولت قرار است برای هزینه‌های مربوط به مواجهه با بیماری کرونا یک میلیارد دلار از منابع صندوق برداشت کند، این در حالی است که در سال گذشته نیز برای تامین منایع لازم برای جبران خسارات سیل به منایع صندوق توسعه ملی دست برده بود. در عین حال به دولت نقد می‌شود که در تهیه سند بودجه 99 که نیاز به نفت‌زدایی داشت برای جبران درآمد نفتی، به صندوق توسعه ملی به عنوان یک قلک همیشه در دسترس نگاه کرده است. در حالی که چنین رفتارهایی از اساس بر خلاف فلسفه ایجاد صندوق توسعه ملی و اهداف آن است. صندوقی که قرار بود از منابع نفتی به عنوان سرمایه بین نسلی حفاظت کند و با ارایه وام به بخش خصوصی و در عین حال حضور در بازارهای بین‌المللی به سرمایه زاینده تبدیل شود. اما چرا دولت‌ها خود را ملزم به رعایت اصول صندوق توسعه ملی نمی‌کنند؟ این سوالی است که در گفت‌وگو با محمود دودانگه، عضو پیشین هیات عامل صندوق توسعه ملی مطرح کردیم که در ادامه مشروح آن را می‌خوانید.
درباره برداشت‌های گاه و بی‌گاه دولت از منابع صندوق توسعه ملی برای امور مختلف از جمله کسری بودجه، مقابله با سیل و مقابله با کرونا، اعتراضاتی وجود دارد. چه ارزیابی دارید؟
اگر بخواهیم نگاهی کلی به شکل‌گیری صندوق توسعه ملی داشته باشیم باید بگویم که این صندوق مطابق ماده 84 برنامه پنجم توسعه شکل گرفت و در برنامه ششم توسعه هم اصلاحاتی بر آن اعمال شد. فلسفه شکل‌گیری صندوق توسعه ملی بر مبنای اهداف بسیار ارزشمندی بود. غرض این بود که همه درآمد حاصل از فروش نفت کشور روانه بودجه نشده تا برای تامین هزینه‌های جاری صرف شود. بلکه هدف از تشکیل صندوق این بود که بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی به صندوق توسعه ملی سرازیر شده و در آن‌جا به سرمایه‌های زاینده تبدیل شود. به این ترتیب این منابع ضمن اینکه هم برای نسل حاضر و هم برای نسل‌های بعد قابلیت استفاده خواهد بود، ارزش افزوده‌ای هم خواهد داشت. از طرفی دیگر برنامه این بود که از طریق منابع صندوق بتوان در بازارهای مالی خارجی بین‌المللی حضور فعال داشته و بتوانیم از مزیت‌های ناشی از حضور در بازارهای خارجی حداکثر انتفاع را برای کشور ایجاد کنیم.
چرا این هدف محقق نشد؟
متاسفانه سال‌به سال که از زمان تشکیل صندوق گذشت، اصول و قواعد صندوق توسعه ملی که در قالب اساسنامه تعیین شده بود، دچار انحراف شده و این انحرافات نیز هر روز و هر سال بیشتر شده است. به این ترتیب برداشت‌ها و استفاده‌هایی که از منابع صندوق می‌شود، عمدتا مواردی است که در چارچوب سیاست‌های دولت بوده نه قواعد اساسنامه صندوق توسعه ملی.
در بسیاری از موارد تامین هزینه‌های ضروری به صندوق سپرده شده است.
من نمی‌گویم همه این هزینه‌ها اهمیت ندارد و نباید برای تامین آن به سراغ صندوق رفت، ولی طبیعتا نظرم این است که اگر تلاش می‌کردیم به اساسنامه صندوق وفادار بمانیم، می‌توانستیم مزیت بیشتری را برای اقتصاد و مردم ایجاد کنیم. اکنون می‌بینیم که ورودی صندوق مثبت نیست. در نظر داشته باشید که اکنون میزان فروش نفت ایران محدود شده و در عین حال قیمت نفت هم افت کرده است. علی‌رغم این وضعیت برداشت از منابع صندوق با مصوبات مراجع مختلف صورت می‌گیرد. عدد این برداشت‌ها از ورودی صندوق خیلی بیشتر است. به این ترتیب اکنون ما نه تنها فلسفه اصلی صندوق که آن تبدیل منابع حاصل از فروش نفت به سرمایه‌های زاینده اقتصادی است را دچار انحراف کرده‌ایم بلکه همان منابع صندوق که از پیش وجود داشته است را هم اندک اندک برداشت می‌کنیم و بیم آن می‌رود که همان سرنوشتی که حساب ذخیره ارزی به آن دچار شد، گریبان صندوق توسعه را بگیرد. باید تلاش کنیم صندوق توسعه ملی را به ریل اولیه برگردانیم و تلاش کنیم با توجه به فضای ایجاد شده اقتصاد کشور را بدون اتکا به نفت مدیریت کنیم. اکنون که این شرایط ایجاد شده و ما به دلیل تحریم‌ها و افت قیمت نفت، دچار کاهش درآمد نفتی شده‌ایم باید عادت کنیم که بدون وابستگی به نفت سیاست‌های خود را دنبال کنیم.
به هر حال بسیاری معتقدند دیر یا زود تحریم‌ها برداشته می‌شود و کشور به حالت عادی فروش نفت بر می‌گرددو همین نگاه باعث نشده که در شرایط کنونی وضعیت صندوق چنان جدی گرفته نشود؟
ما باید عادت کنیم بدون تکیه به درآمد نفتی هزینه‌های جاری کشور را تامین کنیم و اگر به حالت قبل تحریم‌ها هم برگردیم، دوباره روند پیشین را از سر نگیریم. به این ترتیب منابع حاصل از فروش نفت باید روانه صندوق توسعه ملی شود تا در آن صندوق بر مبنای اساسنامه درباره منابع تصمیم‌گیری شود. در اساسنامه صندوق آمده است که توسعه اقتصاد کشور باید با اتکا به بخش خصوصی دنبال شود و صندوق صرفا باید به بنگاه‌های خصوصی طبق تعریف صورت گرفته تسهیلات دهد و سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی را پشتیبانی کند، در حالی که اکنون می‌بینیم که عمده مصارف صندوق توسعه ملی مصارف بودجه‌ای است یا صرف شرکت‌هایی می‌شود که دولتی هستند.
به نظر می‌رسد دولت‌ها از اساس به اساسنامه صندوق بی‌توجه هستند. مثلا دولت روحانی در زمان تهیه لایحه بودجه 99 که قرار بود نفت‌زدایی از بودجه صورت بگیرد بخشی از جای خالی نفت را با منابع صندوق پر کرد. صندوق تا چه زمان گنجایش، صرف چنین مخارجی را دارد؟
همانطور که پیش‌تر گفتم خوشبختانه یا متاسفانه فروش نفت ایران محدود شده است و د رعین حال قیمت نفت هم با کاهش روبرو شده است بنابراین ورودی صندوق توسعه ملی در حدی نیست که دولت بتواند به صرف منابع آن در آینده اتکا کند. در مجموع تصور من این است که رفتارهای دولت‌ها وقتی قیمت نفت کاهش پیدا می‌کند با حساب و کتاب بیشتری همراه است و معقولانه‌تر می‌شود. من امیدوارم در سال جاری و همینطور سال آتی، چنین رویه‌ای دنبال شود و در واقع این نگاه به سال‌های بعد هم تسری پیدا کند. به این ترتیب تصمیم‌گیران تلاش کنند بدون وابستگی به نفت و درآمدهای صندوق توسعه ملی سیاست‌های خود را اجرایی کنند. شخصا امیدوارم با روی کار آمدن مجلس جدید و با توجه به شرایط جدیدی که دولت با آن روبرو است، چنین رویکردی صورت گرفته و ادامه‌دار باشد. اگر نگاهمان این باشد که به ظرفیت‌های دیگری که در اقتصاد ایران وجود دارد از جمله بخش مالیاتی توجه کنیم و اجازه بدهیم صندوق توسعه ملی در ریل خود حرکت کند، می‌توانیم شاهد تحولاتی باشیم که ایفای نقش این صندوق در اقتصاد می‌تواند آن را ایجاد کند. این سرمایه‌گذاری‌ها هم می‌تواند روی تولید اثر بگذارد و هم درآمدهای مالیاتی دولت را افزایش دهد. چنین وضعیتی خود می‌تواند بسیار آثار بهتر و پایدارتری داشته باشد تا شرایطی کنونی که برای حل هر بحرانی به سراغ منایع صندوق رفته و به صورت مستقیم از آن خرج می‌کنیم. در مجموع گمان می‌کنم دولت نمی‌تواند سیاست‌هایی که در سال‌های قبل درباره صندوق در پیش گرفته را همچنان دنبال کند. یعنی منابع موجود و شرایط اقتصاد چنین اجازه‌ای نمی‌دهد.
به هر حال به نظر می‌رسد که در شرایط کنونی و با توجه به محدودیت شدید مالی دولت، برای تامین هزینه‌های بیماری مانند کرونا چاره‌ای به جز دست بردن به منابع صندوق وجود نداشته باشد. اینطور نیست؟
برداشت من این است که می‌شود سیاست‌هایی را اعمال و دنبال کرد که هم اساسنامه صندوق توسعه ملی رعایت شود و هم این صندوق به کمک دولت بیاید. به عبارتی به نظر من راهکارهای مناسبی قابل پیگیری هستند ولی همکاران دولت و کارشناسان تصمیم‌گیر، اکنون تصمیم گرفته‌اند که آسان‌ترین کار را که همان برداشت مستقیم از منابع صندوق است پیگیری کنند.
مثلا چه راهکار دیگری به جز برداشت مستقیم از صندوق را می‌توان به دولت پیشنهاد کرد؟
تجربه‌های ارزنده‌ای در این زمینه وجود دارد. مثلا دولت می‌تواند از کمک صندوق استفاده کرده و دست به انتشار اوراق بزند و در عین حال صندوق هم مجاز باشد که این اوراق را بخرد تا به این ترتیب هم دولت تامین مالی شده و می‌تواند سیاست‌های لازم خود را پیگیری کند و هم می‌شود انتظار داشت که منابع تخصیص داده شده به دولت با سود آن برگردد. در حالی که اکنون چنین نیست و دولت با مصوبه‌ای می‌تواند مبلغ مشخصی را از صندوق برداشت کند، حالا اینکه چقدر از این پول برداشت شده مجددا به صندوق برگردد مشخص نیست. چنین وضعیتی قطعا صندوق توسعه ملی را دچار مشکل خواهد کرد.
