رویکرد مناسب برای تدوین سند توسعه صنعتی

امین مالکی ٭

فرمایشات مقام معظم رهبری در دهم بهمن‌ماه سال ۱۴۰۰ در خصوص ضرورت «تدوین سند و نقشه راهبردی صنعتی کشور»، به نقطه شروعی برای تدوین راهبرد صنعتی با رویکردهای «همراه شدن حمایت‌ها با ارتقای کیفیت و فناوری»، «اولویت‌دهی به توسعه صنایع پایین‌دستی»، «منوط کردن تسهیلات‌دهی بانک‌ها به هدایت اعتبار به سمت تولید»، «دانش بنیان کردن صنایع بزرگ کشور» و «حمایت از صنایع اشتغال‌آفرین» مبدل شد. تدوین این سند دارای چند ویژگی است: اولا حاکمیت و دولت به‌دنبال تدوین و طراحی سند هستند. ثانیا در ابتدای کار دولت تدوین سند در دستور کار قرار گرفته است. ثالثا نهادهای فرابخشی مسوول طراحی و تدوین شده‌اند. 

در طول سه قرن گذشته، کشورهای مختلف مسیرهای صنعتی بسیار متفاوتی را طی کرده‌اند. ارزیابی فراگیری و توالی سه‌گانه سیاست صنعتی در مسیر‌های طی شده و چگونگی بالا رفتن این کشورها از نردبان صنعتی شدن، دربردارنده سه نکته اساسی و درس‌آموز است: 

۱- سیاست‌ صنعتی نقش اصلی در تحول اقتصادی کشورها ایفا کرده‌ و هیچ کشوری بدون دستیابی به «تولید کارخانه‌ای شکوفا» به توسعه و رفاه دست نیافته است. آلمان، امریکا و ژاپن به عنوان صنعتی‌شده‌های اولیه، چین، برزیل و مالزی به عنوان صنعتی‌شده‌های جدید و اندونزی، ویتنام و اتیوپی به عنوان صنعتی‌شده‌های نوظهور، پیشرفت اقتصادی خود را مدیون شکوفایی صنعتی هستند.

۲- یک سیاست صنعتی موفق، نسخه واحدی ندارد و کشورها باید یک سیاست‌ صنعتی سازگار با ویژگی‌های ایستا (داشته‌ها، قابلیت‌ها و اقتصاد سیاسی) و پویای (تحولات داخلی، تغییر تعاملات بین‌المللی و دگردیسی محیط صنعتی و فناوری) با احتمال موفقیت بالا را اتخاذ کنند. 

۳ -بررسی تجربه کشورهای موفق در سه نسل متفاوت توسعه صنعتی نشان می‌دهد که به لحاظ تسلسل سیاستگذاری لازم است توالی منظمی در طراحی از «آماده‌سازی -Preparation» » تا «هوشمندی- Sapience» و نهایتا «مراقبت -Prudence » رعایت شود. 

در ارتباط با «آماده‌سازی» و پیش از اجرای سیاست صنعتی، لازم است «ظرفیت حکمرانی» لازم ایجاد شود، «بسیج منابع -Resource Mobilization » صورت گیرد و «ثبات اقتصاد کلان» نمود یابد؛  در ارتباط با «هوشمندی» و به‌رغم تفاوت‌ جوامع در داشته‌ها، منابع طبیعی، جغرافیا و میراث‌های تاریخی، کشورها نیازمند «انباشت قابلیت‌ها» و استفاده راهبردی از نقاط قوت خود از طریق سیاست‌های صنعتی هستند. 

در ارتباط با «مراقبت» و با توجه به قابلیت‌های متمایز دولتی و شرایط اقتصاد سیاسی، طراحان سیاست صنعتی ساز و کارهای ممانعت از برخورد با «چالش‌های حکمرانی» را تدبیر کرده، از ارکان سیاست در برابر این چالش‌های محافظت می‌کنند و امکان تدوام اجرای سیاست‌ها را حداقل به میزان دو دهه فراهم می‌آورند.  سیاست صنعتی فراگیر به لحاظ رعایت سه‌گانه فوق در توالی سیاست‌ها، بر سایر رویکردهای ناممکن یا پرخطر دیگر تفوق دارد. از این منظر، سیاست‌ها و نهادها باید با زمینه و شرایط خاص زمانی کشور از جمله داشته‌های سخت‌ (زیرساختی) و نرم (مالی و انسانی) در دسترس، اقتصاد سیاسی و قابلیت‌های اجرایی، سازگار شوند. مضافا با توجه به تحولات داخلی و تغییر تعاملات بین‌المللی، این رویکرد برخی از سیاست‌هایی که در گذشته امکان‌پذیر بوده را در حال حاضر ممکن ارزیابی نمی‌کند و معتقد است ضرورت دارد که این راهبرد مهم ملی بر پلتفرم فرصت‌ها و محدودیت‌های خاص کشور بنا شود. 

نکات کلیدی: 

در موفقیت سیاست‌های صنعتی در ایران «پنج واقعیت تلطیف‌ شده» زیر حائز اهمیت است: 

۱- چون سیاست صنعتی ایران در بسیاری موارد باید اولویت‌های کاملا متفاوتی را نسبت به بسته‌های مشابه در «اقتصادهای صنعتی بالغ» دنبال کند، لذا می‌بایستی سیاست‌ صنعتی فراگیر که درآمد و فرصت‌های شغلی را برای جمعیت بیشتری در اولویت قرار می‌دهد و ارایه خدمات مقرون به صرفه را بهبود می‌بخشد، در اولویت قرار بگیرد. سیاست‌های صنعتی کشور در سنوات گذشته به دلیل عدم توجه کافی به این بخش (نیروی کار)، رشد اقتصادی خطرناکی را رقم زده‌اند و لازم است رشد صنعتی کشور تا آستانه‌های معمول سطح معیشت محقق شود و رشد اقتصادی بی‌خطر را به ‌ارمغان آورد. سیاست‌ صنعتی می‌تواند برای رسیدن به این هدف یک ابزار کمکی مهم برای حاکمیت باشد و برای تبدیل شدن به این ابزار لازم است «رشد اقتصادی» در زیربخش‌های صنعتی و «تغییرات ساختاری» لازم را توامان دنبال کند. رشد اقتصادی پیش شرط بهبود وضعیت معیشت است با این حال، تجربه‌هایی از چند کشور که دوره رشد اقتصادی طولانی‌مدت آنها با افزایش سطح فقر همراه شده است نیز وجود دارد؛ چرا که سیاست‌های رشد این کشور نسبت به آموزش، دسترسی به سرمایه و توانمندسازی بی‌تفاوت بودند.

امروزه عبارت «رشد بی‌خطر» در ادبیات سیاست صنعتی فراگیر مصطلح شده است و علاوه بر ابزارهای رشد اقتصادی، بر الگوی رشد به نفع جمعیت وسیع‌تری از کشور تاکید می‌کند. متاسفانه سیاست‌های صنعتی پیشنهادی عموما بر ابزارهای رشد صنعتی تکیه دارند و نسبت به جنبه فراگیری یا همان الگوی رشد صنعتی، بی‌تفاوت هستند. به ‌نظر می‌رسد که سیاست صنعتی مطلوب به‌ویژه در حال حاضر برای ایران، آن سیاستی است که هم بر کارکرد الگوهای توسعه‌ای و «رشدمحوری» تاکید می‌کند و هم فرصت‌هایی برابر برای نیروی کار نیز فراهم آورد تا از این رشد بهره‌مند شود. سیاست‌های صنعتی که تنها با هدف افزایش رقابت‌پذیری، رشد بهره‌وری و استفاده از منابع مالی حاصل از رشد اقتصادی برای تامین مالی سیاست‌های مکمل صنعتی تاکید دارند، رشد پرخطری را برای کشور به ارمغان می‌آورند. طراحی سیاست‌ صنعتی ایران بدون توجه به آثار توزیعی و طراحی سیاست‌های رفاهی بدون پیش‌بینی پیامدهای رشد و رقابت، اقتصادی نامنسجم را به همراه می‌آورد. 

۲ -سیاست صنعتی ایران باید در نظر بگیرد که نسبت به کشورهای رقیب، شرایط اولیه نامساعدتری برای توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی دارد. در ایران «در طرف عرضه» از یک طرف مهارت‌های فنی و کارآفرینی نزد بخش خصوصی کمیاب است و کشور فاقد بنگاه‌هایی با عمق تخصص بالا و کارایی استاندارد لازم در فعالیت‌های مکمل است و از طرف دیگر در بخش دولتی نیز ظرفیت‌های اجرا و حمایت پایین است و سیاست صنعتی که ابزارهای اجرایی و اطلاعاتی ساده‌تری را توصیه کند به ‌طور طبیعی در اولویت است. «در طرف تقاضا»، درآمد کم و تنوع اندک عادات مصرف‌کننده، باعث شده که مقیاس فرصت‌های موجود به ‌شدت پایین باقی بماند. زیرساخت‌های ناقص سخت‌افزاری، قانونی و شرایط تحمیل شده محیطی، امنیت لازم سرمایه را فراهم نکرده و همچنین «عدم صرفه‌جویی‌های مقیاس» را حاکم کرده است؛ در نتیجه سطح بهره‌وری بسیار کمتر از استانداردهای بین‌المللی است. بنابراین، سیاست صنعتی باید ملاحظات متفاوتی نسبت به نسخه‌های مشابه در کشورهای رقیب که بر پایه اقتصاد مقیاس و رقابت سیستمی بنا شده را رعایت کند تا تولیدکنندگان داخلی کالا و خدمات «قابل مبادله» در بازارهای جهانی به راحتی کنار زده نشوند و تا حد ممکن هزینه‌ها و پیامدهای جدی «کشورهای دیرآیند- Latecomers Countries »  » تخفیف یابند.

۳- سیاست صنعتی در ایران باید رتبه پایین شاخص‌های «اثربخشی دولت» و لذا سطح محدود مدیریت سیاست‌های صنعتی را در گام فعلی در نظر بگیرد. در حال حاضر شکست‌های بازار در اقتصاد ایران به مراتب نسبت به کشورهای صنعتی و در حال گذار موفق، متعددتر و پیچیده‌تر بوده، نیاز به رفع شکست‌های بازار نیز به مراتب بیشتر است؛ اما در عین حال توانایی بخش دولتی برای مقابله با چنین شکست‌هایی نیز محدودتر است. در چنین شرایطی است که یک سیاست‌ صنعتی با ملاحظه رفع تمامی شکست‌های بازار، می‌تواند به راحتی توسط گروه‌های ذی‌نفع «تسخیر» شود. لذا، سیاست صنعتی در گام فعلی لازم است ارزان و در اجرا ساده باشد و به راحتی نتوانند توسط گروه‌های ذی‌نفع تاثیرگذار تسخیر شود. 

سیاست صنعتی در ایران ابتدا باید موضوع برنامه‌های اجرایی دولت در سیاست صنعتی که مقرر است مقدار حمایت‌ها و شیوه تخصیص آنها مدیریت شود را تعیین تکلیف کند (مانند حمایت‌های مالی به عنوان محرک اصلی سیاست‌های صنعتی و ظرفیت‌های فناوری و سازمانی.) بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه سیاست‌های صنعتی در برخی کشورهای مشابه ایران، تقریبا به‌ طور کامل از بودجه دولتی تامین شده است، لذا دولت باید برنامه دقیقی برای تامین مالی سیاست صنعتی داشته باشد و مانع از آن شود که تامین‌کنندگان سایر منابع و فناوری‌ها و ظرفیت‌های سازمانی، سیاست ‌صنعتی را تکه‌تکه کرده و بار شدیدی بر دوش ملاحظات اجرایی تحمیل نموده و منابع کمیاب تخصصی را در قید خود درآورند. به ‌طور خلاصه، تمرکز دولت باید بر هماهنگ کردن تامین‌کنندگان منابع مالی سیاست صنعتی با استراتژی‌های کشور باشد که عاملی تعیین‌کننده در موفقیت یا شکست سیاست صنعتی است.

۵- اگر چه قراردادهای تجاری و پیمان‌نامه‌های سرمایه‌گذاری خارجی گزینه‌های سیاستی خاص را به خصوص برای کشورهای کمتر توسعه یافته دارند، اما سیاست صنعتی فراگیر بر این مبنا استوار شده است که امروزه «کشورهای دیرآیند» در مدیریت واردات فضای سیاستگذاری محدودتری دارند و نظامات فناوری، حقوقی، گمرکی و بازاریابی به ترتیبی است که هرگونه سختگیری برنامه‌ریزی نشده و بیش از اندازه در یک فعالیت، بر تراز کالا، خدمت و فناوری در دیگر فعالیت‌ها اثر منفی می‌گذارد و ضرورت دارد تا مهندسی تجاری کشور از تطابق بالایی با مهندسی صنعتی آن برخوردار شود تا فعالیت‌های با اشتغال مستقیم، غیرمستقیم و القایی بالاتر هزینه دیگر فعالیت‌ها نشوند. 

٭ مشاور رییس موسسه مطالعات 

و پژوهش‌های بازرگانی