ضرورت تشکیل فراوزارت‌خانه برای مقرراتزدایی
چرا دستگاه‌ها از هیات مقرراتزدایی حساب نمی‌برند؟
گرچه رتبه بهبود فضای کسبوکار ایران با روی کار آمدن دولت یازدهم با 32 پله بهبود از 150 به 118 رسید ولی رفته رفته این رتبه مجددا افت کرده و امروز روی پله 124 ایستاده است. این در حالی است که در داخل دولت بهبود فضای کسب و کار متولی هم دارد و آن هیات مقرراتزدایی در زیر مجموعه معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی است.دستگاهی که عزم خود را بر مقرراتزدایی گذاشته ولی تاکنون نتیجه چندان موفقیت‌آمیزی به جای نگذاشته است. دلیل عدم موفقیت در مقررات زدایی و در نتیجه بهبود فضای کسب و کار موضوعی است که مرکز پژوهش‌های مجلس به آن پرداخته و با واکاوی علل آن چنین توضیح داده است: مهم‌ترین معضل در مسیر مجوززدایی در ایران و مهم‌ترین دلیل ناکامی در انجام فرآیند ساماندهی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، فقدان متولی ستادی و با قدرت نفوذ کافی برای هماهنگی و یکپارچگی دستگاه‌های صادر‌کننده مجوزها بوده است. به بیان دیگر، وظایف و اختیارات برشمرده شده برای هیات مقررات زدایی طبق قوانین جاری، وظایف و اختیاراتی مختص به نهادی با ویژگی‌های ستادی و دارای قابلیت هماهنگ‌کنندگی و انسجام بخشی به نهادهای متعدد مسوول صدور مجوز در کشور است و به همین دلیل است که قابلیت انجام آن وظایف و اختیارات برای هیات مقررات زدایی وجود ندارد.
به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی با عنوان «موانع تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار در ایران: گزارش نظارتی عملکرد هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار»، منتشر کرده و در آن سعی کرده چرایی پیش نرفتن امور مربوط به بهبود فضای کسبوکار در قالب مقرراتزدایی را کالبدشکافی کند.
در متن این گزارش آمده است: از زمان تصویب قانون برنامه پنجم توسعه (دی ماه ۱۳۸۹)، موضوع ساماندهی مجوزهای کسب و کار و بطور خاص، لغو مجوزهای دست و پاگیر و تسهیل و تسریع صدور مجوزهای ضروری برای فعالان اقتصادی، یکی از محورهای اصلی مورد توجه سیاست‌گذاران و قانونگذاران محسوب می‌شود، اما به رغم تصویب قوانین و مقررات متعدد توسط نهادهای مختلف و تلاش‌های صورت گرفته، همچنان معضل مجوزهای دست و پاگیر و مخل تولید یکی از معضلات جدی محیط کسب و کار شمرده می‌شود.
به‌طوری‌که اخیرا در یکی از هفت محور اعلام شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت برای رونق تولید، با عنوان بهبود فضای کسب و کار مرتبط با بخش صنعت، معدن و تجارت، برنامه‌هایی در نظر گرفته شده است. اصلاح بهبود فضای کسب و کار یکی از بخش‌هایی است که فعالان اقتصادی همواره بر آن تأکید داشته و برای تحقق این برنامه‌ها بر اصلاح فرآیندها و دستورالعمل‌ها و حذف یا کاهش زمان صدور مجوزها اشاره کرده‌اند که معاونت توسعه مدیریت با همکاری معاونت طرح و برنامه مجری آن خواهد بود.
سوال مهم این است که چرا با وجود توجه سیاست‌گذار و قانونگذار به مساله مجوزها، این مساله همچنان لاینحل باقی مانده و انجام آن در برنامه‌های آتی وزارتخانهها و به‌طور کلی دولت قرار دارد؟
مقرراتزدایی به چه معناست؟
آنچه در ادبیات حقوقی - اقتصادی ایران با عنوان مقرراتزدایی از آن یاد می‌شود و هیاتی نیز با همین عنوان متولی اصلی ساماندهی و حذف مجوزهای دست و پاگیر برای کسب و کارها فعالیت دارد، در واقع نوعی «مجوززدایی» است که واجد کارکرد و اهدافی محدودتر از مقرراتزدایی به معنای مرسوم است.
به عبارتی جامع‌تر، مشکلات برآمده از بروکراسی ناکارآمد، مساله پیچیدگی، زمان بر بودن و هزینه بر بودن صدور مجوزها به عنوان یکی از موانع اصلی کسب و کارها مطرح شده و مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است و راهکار مواجهه با آن مقررات زدایی یا به عبارت دقیق‌تر مجوززدایی تشخیص داده شده است. در واقع آنچه امروزه با عنوان مقررات زدایی در ایران از آن یاد می‌شود و هیاتی نیز با همین عنوان تشکیل شده است، در واقع «مجوززدایی» (به معنای مضیق و ناظر بر کاهش مجوزهای کسب و کار است. هدف اصلی از مقرراتزدایی در مفهوم گفته شده، لغو مجوزهای غیرضروری برای شروع کسب و کار و همچنین شفافیت و سهولت شرایط دریافت مجوزهای ضروری (از لحاظ مراحل، هزینه‌ها و زمان) است.
نقش دستگاه تسهیل‌گر
سیاست‌ها و قوانین ناظر به اصلاح فرآیند مجوزدهی، نیازمند نهادها و ترتیبات نهادی است. در ایران شکل تکامل یافته این نهاد، هم‌اکنون با عنوان «هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار»، به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی در حال فعالیت است و دبیرخانه آن، در معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد. بدین‌ترتیب، نهادی با عضویت یک وزیر و اعضایی متشکل از نمایندگان دادستان کل کشور، رییس دیوان محاسبات کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور، دو نماینده مجلس شورای اسلامی و نمایندگانی از اتاق‌های سه‌گانه بخش خصوصی و تعاونی، کار ویژه‌های ستادی را بر عهده گرفته‌اند؛ این کارویژه عبارت است از ساماندهی نظام مجوزها و کلیه خدمات و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی و حذف مجوزهای غیر ضروری و تسهیل و تسریع صدور آنها.
ساماندهی مجوزها و خدمات دستگاه‌های اجرایی، موضوعی است که سال‌هاست مورد توجه سیاست‌گذاران و قانونگذاران بوده و مصوبات متعددی در سطوح مختلف و توسط دستگاه‌های متعدد در خصوص آن به تصویب رسیده است. به نظر می‌رسد این تعدد و تکثر نهادی، منجر به موازی‌کاری و همپوشانی‌هایی شده است که کارویژه اصلی را تحت تأثیر قرار داده است. در واقع می‌توان گفت تعدد و تکثر نهادهایی که طبق قوانین و مقررات، ماموریت‌هایی یکسان و مشابه را بر عهده دارند، به جای همکاری و هم افزایی، منجر به ایجاد تعارض‌ها و اختلاف صلاحیت‌هایی شده است که در مجموع، نتیجه مورد نظر سیاست‌گذار و قانونگذار را تأمین نکرده است؛ به ویژه در مواردی همچون ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی که نهادهای متعددی دخیل بوده و منافع بعضأ متعارض دارند.
و در موضوع سامانه پنجره واحد مجوزهای کسب و کار و ساماندهی مجوزهای کسب و کار و خدمات نیز لازم به ذکر است نهادهایی از قبیل هیات مقررات زدایی و تشکیل صدور مجوزهای کسب و کار، شورای اجرایی فناوری اطلاعات، سازمان امور اداری و استخدامی، شورای عالی فضای مجازی، وزارتخانه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات و امور اقتصادی و دارایی و در سطحی دیگر هیات وزیران، مصوباتی در این خصوص به تصویب رسانده و اقداماتی صورت داده‌اند.
عدم توفیق نهادها در مقرراتزدایی
بررسی مصوبات هیات مقررات زدایی از بدو شکل‌گیری تاکنون و کیفیت اجرای آنها، نشانگر آن است که این هیات در انجام ماموریت خود توفیقی حاصل نکرده است. بدین شرح که مصوبات هیات در ادغام یا حذف برخی از مجوزها، اولا توسط برخی از دستگاه‌ها ملاک عمل قرار نگرفته است و ثانیا، تأثیری ملموس در کاهش فرآیند دست و پاگیر صدور مجوزها برای کسب و کار نداشته است. از سوی دیگر با توجه به این واقعیت که بعد از گذشت مدت زمان طولانی، همچنان یکی از ابتدایی‌ترین ملزومات فرآیند الکترونیکی کردن مجوزها و خدمات، یعنی «شناسنامه‌دار کردن خدمات دستگاه‌های اجرایی»، به انجام نرسیده است، می‌توان به این جمع‌بندی رسید که باید در نهادهای ذی‌صلاح در این خصوص و صلاحیت‌های آنان، تجدیدنظر اساسی صورت گیرد.
تجدیدنظر اساسی در نهادهای متولی مجوززدایی - که با شرایط امروزی کسب و کارها اکنون بیش از پیش ضرورت دارد - مستلزم مواجهه کارشناسی و بدون ملاحظات سازمانی و... با مهم‌ترین نهاد قانونی مربوط، یعنی «هیات مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» است. به نظر می‌رسد که تحلیل قانونی ترکیب و جایگاه هیات مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و عملکرد هیات مذکور، حاکی از خطایی راهبردی در تعیین هیات مقررات زدایی به عنوان متولی حذف مجوزهای غیرضرور و تسهیل صدور آنهاست. بنابراین چراکه هیات مذکور توفیقی در «مجوززدایی» نداشته است. مصوبات هیات مقرراتزدایی از بدو شکل‌گیری تاکنون نشانگر آن است که این هیات در انجام ماموریت خود توفیقی حاصل نکرده است. بدین شرح که مصوبات هیات در ادغام یا حذف برخی از مجوزها، اولا توسط برخی از دستگاه‌ها ملاک عمل قرار نگرفته و ثانیا، تأثیری ملموس در کاهش فرایند دست و پاگیر صدور مجوزها برای کسب و کار نداشته است. با توجه به آنچه در گزارش توضیح داده شد، پیش بینی می‌شود به دلایل زیر، همچنان توفیقی در این مسیر نایل نخواهد شد.
اولا، ترکیب هیات مقررات زدایی متشکل از شخصیت‌هایی حقوقی است که فاقد وصف ستادی، به ویژه در دولت، هستند. برخورداری از ضمانت اجرای موثر مصوباتی با اوصاف مصوبات هیات مقررات زدایی، مستلزم وجود نهادی است که به نوعی از لحاظ سلسله مراتبی، در قامت ستاد و نهادی فرابخشی و عالی‌تر از وزارتخانهها و دستگاه‌های دولتی قرار گیرد. در غیر این صورت، نمی‌توان اجرا و اثربخشی مصوبات آن هیات را توسط دستگاه‌های هم‌عرض انتظار داشت.
ثانیا دقت در مصوبات نهادهای مسوول دولت الکترونیک، به ویژه هیات وزیران، نشانگر آن است که جایگاه هیات مقررات زدایی همچنان مورد شناسایی قرار نگرفته یا دست‌کم، مبهم است. برای مثال در برنامه جامع اصلاح نظام اداری (مصوبه شورای عالی اداری در مردادماه ۱۳۹۵)، برای اقدام شناسنامه‌دار کردن خدمات دستگاه‌های اجرایی، سازمان اداری و استخدامی به عنوان دستگاه مسوول مقرر شده و نامی از هیات مقررات زدایی به میان نیامده است.
حتی در مصوبه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی (مصوب تیرماه ۱۳۹۶)، با عنوان «دستورالعمل استقرار و توسعه مرکز ملی پایش محیط کسب و کار کشور» با اینکه در ماده (۷) آن به ماده (۵۷) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ماده (3) قانون اصلاح مواد (۱)، (۶) و (۷) سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی اشاره شده است، هیچ ارجاعی به هیات مقرراتزدایی یا مصوبات آن صورت نگرفته است. آنچه در نظام مقررات‌گذاری مربوط به مجوزها رخ داده، بیانگر فقدان ارتباط نظام‌مند هیات مقرراتزدایی با دیگر نهادهای مربوط در دولت و بطور کلی حکومت است. به عبارت دقیق‌تر، نمی‌توان سلسله مراتب نهادهای مسوول ساماندهی مجوزها و بطور خاص هیات مقررات زدایی و طبعا ارزش مصوبات آنها را به لحاظ حقوقی، مشخص کرد.
تصویبنامه مصوب 24 اردیبشت 1396 هیات وزیران نشان داد که مجوززدایی با تکیه در نهادهای موجود، امری شدنی است. در تصویبنامه مذکور برای هریک از دستگاه‌ها وظایفی مقرر و دست کم منجر به تعبیه سازوکاری اجرایی در بهبود نماگر شروع انجام کسبوکار، یعنی ایجاد «پنجره واحد شروع کسب و کار» شد.
فرایند صورت گرفته نشان‌دهنده این است که اگر اراده‌ای مبنی بر تسهیل فرآیند صدور مجوزها به اصلاح مقررات دست و پاگیر اداری وجود داشته باشد، این اصلاحات می‌تواند توسط نهادهای موجود انجام شود و نیازی به تشکیل نهادهای جدید نیست. تجربه کره جنوبی در ایجاد و تکمیل دولت الکترونیک نیز نشان می‌دهد که «اراده قوی رییس‌جمهور برای اصلاحات در دولت»، در کنار دو عامل انتظار مردم برای دولت الکترونیک و نفوذ دستگاه‌های تلفن همراه در بین مردم، سه عامل موثر در توفیق ایجاد دولت الکترونیک در کره جنوبی بود.
محول کردن وظایفی که جزو وظایف ذاتی دولت محسوب می‌شوند، به نهادهایی که به هیچ‌وجه متناظر با نهادهای ستادی دولتی نیستند، صرفا باعث هدررفت منابع و از دست رفتن زمان خواهد شد. علاوه بر این، نظام مسوولیت و پاسخگویی نیز مختل خواهد شد؛ چراکه چه بسا عذر دولت برای عدم انجام وظایف ذاتی خود، محول شدن آنها به نهادهایی خارج از دولت و نداشتن تکلیفی در این خصوص باشد. مطالعات و بررسی‌های انجام شده در خصوص موضوع مورد بحث نشان می‌دهد تسهیل و تسریع صدور مجوزهای کسب و کار، وظیفه‌ای است که باید توسط دولت و دستگاه‌های وابسته به دولت صورت گیرد و واگذاری آن به هیات مقررات زدایی، راهکاری اساسا خطا و بی‌نتیجه بوده است.
می توان در مقابل ادعای مطرح شده استدلال کرد که در مواردی، قوه قضاییه یا نهادهای دیگر خارج از قوه مجریه، حلقه‌ای در نظام مجوزدهی در کشور محسوب می‌شوند و امر و نهی توسط قوه مجریه به قوای دیگر، مغایر با اصول قانون اساسی، به ویژه اصل تفکیک قوا است. این استدلال، گرچه درست و منطقی است، اما به آن اندازه قدرتمند نیست که ایجاد و تأسیس نهادی مانند هیات مقررات زدایی را برای انجام کارویژه مجوززدایی توجیه کند. چرا که هم‌اکنون نیز این نهاد با ترکیبی خاص، به نحوی با محوریت قوه مجریه (به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی و استقرار دبیرخانه‌ای در معاونت امور اقتصادی و دارایی) شکل گرفته و مشغول فعالیت است. از سوی دیگر، بی‌تردید، چنانکه مجوززدایی فقط وزارتخانه‌های اصلی مربوط به کسب و کار از جمله وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و صرفا در خصوص مجوزهایی که توسط فعالان اقتصادی بیشتر مورد مطالبه است صورت گیرد، گامی بسیار اساسی در جهت رفع معضلات پیش روی کسب و کارها برداشته خواهد شد.
عملکرد هیات مقررات زدایی در طول سال‌های گذشته، بیانگر عدم تعادل میان هزینه‌ها و فواید تشکیل هیاتی خاص برای انجام کارویژه مجوززدایی بوده است. به این ترتیب که گرچه عضویت دو نماینده مجلس شورای اسلامی و نمایندگان دستگاه‌های نظارتی و اتاق‌های سه گانه بخش خصوصی و تعاونی، باعث شده دیدگاه‌هایی فراقوه‌ای و فرادستگاهی در جلسات مطرح شود و در بندهایی از مصوبات نیز بازتاب داشته باشد، اما هزینه‌های آن به مراتب سنگین‌تر و غیرقابل چشم‌پوشی بوده است. هزینه تشکیل هیات مقررات زدایی با ترکیب فعلی و وظایف قانونی فعلی - که امکان انجام آن وظایف نیز در عمل وجود نداشته است . باعث شده نظام وقت گیر، پرهزینه و دست و پاگیر صدور مجوزها، همچنان در محیط کسب و کار کشور حاکم باشد و مانعی برای کسب و کارها محسوب شود و موجبات نارضایتی از بروکراسی ناکارآمد کشور را بیش از پیش فراهم کند.
پیشنهادی برای بهبود
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در انتها پیشنهاداتی که می‌تواند به حل معضل نبود نهادی با ویژگی‌های ستادی و هماهنگ‌کننده در مجوززدایی بینجامد، ارایه می‌کند. به بیان این گزارش: « استفاده از ظرفیت اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی تعیین نماینده ویژه توسط رییس‌جمهور در این خصوص است. با توجه به این واقعیت که بر حسب تجربیات مکرر، نهادهای ستادی دولت (برای مثال، سازمان امور اداری و استخدامی)، از قابلیت ایفای تکالیفی همچون مجوززدایی برخوردار نیستند، پیشنهاد می‌شود این کارویژه بر عهده نماینده ویژه رییس‌جمهور قرار گیرد. بطور دقیق‌تر، پیشنهاد می‌شود در این مسیر، از یکی از مهم‌ترین نهاد موجود در رابطه با موضوع مورد بحث، یعنی «مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب و کار» استفاده شود. این مرکز پس از تأسیس، اقدامات قابل تقدیری در خصوص الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوزها و استعلامات صورت داده است، اما به دلیل جایگاه سازمانی بخشی، یعنی وابستگی به معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، قادر به ایفای نقش موثری به عنوان نهاد متولی ساماندهی و تسهیل صدور مجوزها نبوده است. مرکز ملی مطالعات و پایش و بهبود محیط کسب و کار می‌تواند به نهادی ستادی و زیرنظر رییس‌جمهور یا نماینده ویژه رییس‌جمهور تبدیل شود. ضرورت ساماندهی، شفافیت و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار برای رونق تولید و رشد اقتصادی، دارای آنچنان اهمیتی است که باید تدبیری فوری و اثربخش برای انجام آن اندیشیده و اجرا شود.
